各旗区人民政府，康巴什新区管理委员会，市人民政府各部门，各直属单位，各大企事业单位：
为贯彻落实《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号）、《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（国发〔2015〕54号）和《内蒙古自治区人民政府关于推进国有企业发展混合所有制经济的实施意见》（内政发〔2015〕139号）精神，进一步深化国有企业混合所有制改革,实现各种所有制资本共同发展，经市人民政府2016年第14次常务会议和市委三届六次常委会议暨改革领导小组第21次会议研究通过，现就推进我市国有企业发展混合所有制经济提出以下意见。
一、明确总体要求，把握改革方向
（一）总体要求
国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式。国有企业发展混合所有制经济，以促进国有企业转换经营机制，放大国有资本功能，优化国有资本配置，提高企业竞争力为出发点和落脚点。通过深化国有企业混合所有制改革，可以加速国有资本与各类社会资本有机结合，优化股权结构，规范法人治理，完善现代企业制度。多年来，我市国有企业子公司层面，部分已发展成为混合所有制企业，在股权多元化改革方面取得了较大进展。
发展混合所有制的总体要求是，通过深化国有企业混合所有制改革，推动完善现代企业制度，健全企业法人治理结构；提高国有资本配置和运行效率，优化国有经济布局，增强国有经济活力、控制力、影响力和抗风险能力，主动适应和引领经济发展新常态；促进国有企业转换经营机制，放大国有资本功能，实现国有资产保值增值，实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展，夯实社会主义基本经济制度的微观基础。在国有企业混合所有制改革中，要防止因监管不到位、改革不彻底而导致国有资产流失。
（二）基本原则
1.政府引导，市场运作。尊重市场经济规律和企业发展规律，以企业为主体，充分发挥市场机制作用，把引资本与转机制结合起来，把产权多元化与完善企业法人治理结构结合起来，探索国有企业混合所有制改革的有效途径。
2.完善制度，保护产权。以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向，切实保障混合所有制企业各类出资人的产权权益，调动各类资本参与发展混合所有制经济的积极性。
3.严格程序，规范操作。坚持依法依规，进一步健全国有资产交易规则，科学评估国有资产价值，完善市场定价机制，切实做到规则公开、过程公开、结果公开。强化交易主体和交易过程监管，防止暗箱操作、低价贱卖、利益输送、化公为私、逃废债务，杜绝国有资产流失。
4.宜改则改，稳妥推进。对通过实行股份制、上市等途径已实现混合所有制的国有企业，要着力在完善现代企业制度、提高资本运行效率上下功夫；对适宜继续推进混合所有制改革的国有企业，在国有绝对控股的基础上，稳妥推进混合所有制改革，充分利用市场化手段，坚持因地施策、因业施策、因企施策，宜独则独、宜控则控、宜参则参，不搞拉郎配，不搞全覆盖，不设时间表，一企一策，成熟一个推进一个，确保改革规范有序进行。
二、分类分级多种方式推进国有企业混合所有制改革
（一）分类推进国有企业混合所有制改革
1.商业竞争类国有企业。按照市场化要求，以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标，以提高经济效益和创新商业模式为导向，运用上市等方式，积极引入其它国有资本或各类非国有资本实现股权多元化。坚持以资本为纽带,完善混合所有制企业治理结构和管理方式，国有资本出资人和各类非国有资本出资人以股东身份履行权利和职责，使混合所有制企业成为真正的市场主体。
2.特定功能类国有企业。对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的行业和关键领域、承担重大专项任务的特定功能类国有企业，要保持国有全资和国有绝对控股地位，支持非国有资本参股。
3.公益类国有企业。在水电气热、公共交通、公共设施等提供公共产品和服务的行业和领域，根据不同业务特点，加强分类指导，允许具备条件的企业实现投资主体多元化。通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与经营。政府要加强对价格水平、成本控制、服务质量、安全标准、信息披露、营运效率、保障能力等方面的监管，根据企业不同特点有区别地考核其经营业绩指标和国有资产保值增值情况，考核中要引入社会评价。
（二）分级推进国有企业混合所有制改革
1.重点引导在子公司层面有序推进混合所有制改革。对国有企业集团公司二级及以下企业，以研发创新、生产服务等实体企业为重点，引入非国有资本，加快技术创新、管理创新、商业模式创新，合理限定法人层级，有效压缩管理层级。明确股东的法律地位和股东在资本收益、企业重大决策、选择管理者等方面的权利，股东依法按出资比例和公司章程规定行使权力履行职务。
2.探索在集团公司层面推进混合所有制改革。在国家有明确规定的特定领域，坚持国有资本绝对控股，形成合理的治理结构和市场化经营机制。鼓励通过整体上市、并购重组、发行可转债等方式，逐步调整国有股权比例，积极引入各类投资者，形成股权结构多元、股东行为规范、内部约束有效、运行高效灵活的经营机制。
（三）推广政府和社会资本合作（PPP）模式
优化政府投资方式，通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等，优先支持引入社会资本的项目。鼓励社会资本投资或参股基础设施、公用事业、公共服务等领域项目，使投资者在平等竞争中获取合理收益。加强信息公开和项目储备，建立综合信息服务平台。
（四）鼓励国有资本以多种方式入股非国有企业
在公共服务、高新技术、生态环境保护和战略性产业等重点领域，以市场选择为前提，以资本为纽带，充分发挥国有资本投资、运营公司的资本运作平台作用，对发展潜力大、成长性强的非国有企业进行股权投资。鼓励国有企业通过投资入股、联合投资、并购重组等多种方式，与非国有企业进行股权融合、战略合作、资源整合，发展混合所有制经济。支持国有资本与非国有资本共同设立股权投资基金，参与企业改制重组。
（五）探索完善优先股和国家特殊管理股方式
国有资本参股非国有企业或国有企业引入非国有资本时，允许将部分国有资本转化为优先股。在少数特定领域探索建立国家特殊管理股制度，依照相关法律法规和公司章程规定，行使特定事项否决权，保证国有资本在特定领域的控制力。
（六）探索混合所有制企业员工持股
坚持激励和约束相结合的原则，条件成熟的企业通过试点可稳妥推进员工持股。探索建立员工持股和期权激励合理进退、动态调整的运行机制。完善员工持股相关政策，健全审核程序，规范操作流程，严格资产评估，建立健全股权流转和退出机制，确保员工持股公开透明，严禁暗箱操作，防止关联交易和利益输送。
三、建立健全混合所有制企业治理机制
（一）进一步确立和落实企业市场主体地位
政府不干预企业自主经营，股东不干预企业日常运营，确保企业治理规范、激励约束机制到位。落实董事会对经理层成员等高级经营管理人员选聘、业绩考核和薪酬管理等职权，维护企业真正的市场主体地位。
（二）健全混合所有制企业法人治理结构
混合所有制企业要建立健全现代企业制度，明晰产权，同股同权，依法保护各类股东权益。国有资本出资人对国有资本控股、参股的混合所有制企业，按照出资比例派出国有资本产权代表，参与决策。依法向国有控股、参股企业推荐监事会主席或监事人选，切实履行出资人监督职能。把建立党的组织、开展党的工作，作为混合所有制改革的必要前提，根据混合所有制企业特点，确定党组织的设置方式、职责定位、管理模式。规范制定混合所有制企业公司章程，规范企业股东（大）会、董事会、经理层、监事会和党组织的权责关系，形成按章程行权，对资本监管，靠市场选人，依规则运行，定位清晰、权责对等、运转协调、制衡有效的法人治理结构。
（三）推行混合所有制企业职业经理人制度
按照现代企业制度要求，建立市场导向的选人用人和激励约束机制，通过市场化方式选聘职业经理人依法负责企业经营管理，畅通现有经营管理者与职业经理人的身份转换通道。职业经理人实行任期制和契约化管理，按照市场化原则决定薪酬，可以采取多种方式探索中长期激励机制。严格职业经理人任期管理和绩效考核，加快建立退出机制。
四、建立规范的操作规则和保障机制
（一）严格规范操作流程和审批程序
在组建和注册混合所有制企业时，要依据相关法律法规，规范国有资产授权经营和产权交易等行为，健全清产核资、评估定价、转让交易、登记确权等国有产权流转程序。国有企业产权和股权转让、增资扩股、上市公司增发等，应在产权、股权、证券市场公开披露信息，公开择优确定投资人，达成交易意向后应及时公示交易对象、交易价格、关联交易等信息，防止利益输送。国有企业实施混合所有制改革前，应依据本意见制定方案，报同级履行出资人职责的机构批准；重要国有企业改制后国有资本不再控股的，报同级人民政府批准。履行出资人职责的机构要按照本意见要求，明确国有企业混合所有制改革的操作流程。方案审批时，应加强对社会资本质量、合作方诚信与操守、债权债务关系等内容的审核。要充分保障企业职工对国有企业混合所有制改革的知情权和参与权，涉及职工切身利益的要做好评估工作，职工安置方案要经过职工代表大会或职工大会审议通过。
（二）健全国有资产定价机制
按照公开公平公正原则，完善国有资产交易方式，严格规范国有资产登记、转让、清算、退出等程序和交易行为。通过产权、股权、证券市场发现和合理确定资产价格，发挥审计、评估等专业化中介机构作用，借助多种市场化定价手段，完善资产定价机制，实施信息公开，加强社会监督，防止出现内部人控制、利益输送造成国有资产流失。
（三）切实加强监管
各级各有关部门要加强对国有企业混合所有制改革的监管，完善国有产权交易规则和监管制度，严格执行统一的产权管理法律法规，落实国有资产进场交易制度。履行出资人职责机构对改革中出现违法转让和侵吞国有资产、化公为私、利益输送、暗箱操作、逃废债务等行为的，要依法严肃处理。对不按规定实施操作，造成国有资产损失、企业发展受损和影响社会和谐稳定大局的，要依法追究相关责任人责任。审计部门要依法履行审计监督职能，加强对改制企业原国有企业法定代表人的离任审计。充分发挥第三方机构在清产核资、财务审计、资产定价、股权托管等方面的作用。加强企业职工内部监督。进一步做好信息公开，自觉接受社会监督。
（四）加强对各类产权的平等保护
健全完整严格的产权占有、使用、收益、处分等保护制度，依法保护混合所有制企业各类出资人的产权和知识产权权益。保证各种所有制经济依法平等使用生产要素，公开公平公正参与市场竞争。在行政执法过程中，坚持对各种所有制经济产权和合法利益给予同等法律保护。
（五）制定完善有关配套政策
完善工商登记、财税管理、土地管理、矿业权转让、金融服务等政策。依法妥善解决混合所有制改革涉及的国有企业职工劳动关系调整、医疗和养老保险关系接续等问题，确保企业职工队伍稳定。加快剥离国有企业办社会职能，妥善解决历史遗留问题。认真落实《国务院关于进一步优化企业兼并重组市场环境的意见》（国发〔2014〕14号）有关政策要求。
五、加强领导，做好组织实施
（一）加强领导，落实责任，协调推进
国有企业混合所有制改革涉及面广、政策性强、社会关注度高。各级各有关部门要加强对国有企业混合所有制改革的组织领导，做好把关定向、配套落实、审核批准、纠偏提醒等工作。要加强总体设计、统筹协调，注重整合资源、形成合力，抓好整体推进、督促落实。针对推进混合所有制过程中需要解决的问题，发改、经信、财政、工商、税务、金融、人社等部门要结合各自职能，制定相关配套政策，做好支持服务工作，切实降低企业改革成本；各级工商联要充分发挥广泛联系非公有制企业的组织优势，参与做好沟通政企、凝聚共识、决策咨询、政策评估、典型宣传等方面工作；公共资源交易机构要发挥市场配置资源功能，有序聚集社会资本，开展信息发布、项目推介等服务，促进社会资本与国有资本的撮合对接。企业是改革的主体，各类各级企业要从企业实际出发，坚持优势互补、按需混合。
（二）营造发展混合所有制经济的良好舆论氛围
以毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展为导向，加强国有企业混合所有制改革舆论宣传，做好政策解读，阐释目标方向和重要意义，宣传成功经验，正确引导舆论，回应社会关切，使广大人民群众了解和支持改革。
鼓励从实际出发推进混合所有制改革。要认真贯彻落实中央和自治区要求，区分不同情况，制定完善改革方案和相关配套措施，指导国有企业稳妥开展混合所有制改革，确保改革依法合规、有序推进。
鄂尔多斯市人民政府
2017年1月21日