鄂党办发〔2020〕9号

各旗区党委、人民政府，市直各部门及各人民团体：

　　《鄂尔多斯市农村牧区土地草原所有权承包权经营权分置办法实施方案》已经市委、市政府同意，现印发给你们，请结合实际认真贯彻执行。

　　中共鄂尔多斯市委员会办公室

　　鄂尔多斯市人民政府办公室

　　2020年10月19日

　　为进一步健全农村牧区土地产权制度，促进土地草原资源合理利用，构建新型农牧业经营体系，根据《内蒙古自治区党委办公厅、自治区人民政府办公厅〈关于完善农村牧区土地草原所有权承包权经营权分置办法的意见〉的通知》（内党办发〔2017〕5号）精神，结合鄂尔多斯实际，制定本实施方案。

　　一、指导思想

　　以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，围绕正确处理农牧民和土地草原关系这一改革主线，科学界定“三权”内涵、权利边界及相互关系，逐步建立规范高效的“三权”运行机制，不断健全归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村牧区土地草原产权制度，优化土地草原资源配置，培育农牧业新型经营主体，促进多种形式的农牧业适度规模经营，进一步巩固和完善农村牧区基本经营制度，为深入贯彻落实乡村振兴战略，促进全市农牧业提质增效，农牧民收入稳步提高，提供坚强保障。

　　二、基本原则

　　——尊重农牧民意愿。坚持农牧民主体地位，维护农牧民合法权益，把选择权交给农牧民，发挥其主动性和创造性，加强示范引导，不搞强迫命令、不搞一刀切。

　　——守住政策底线。坚持和完善农村牧区基本经营制度，坚持农村牧区土地草原集体所有，坚持家庭经营基础性地位，坚持稳定土地草原承包关系。

　　——坚持循序渐进。充分认识农村牧区土地草原制度改革的长期性和复杂性，保持足够历史耐心，审慎稳妥推进改革，由点及面开展。

　　——坚持因地制宜。充分考虑各地资源禀赋和经济社会发展差异，鼓励进行符合实际的实践探索和制度创新，总结形成适合不同地区的“三权分置”具体路径和办法。

　　——坚持市场取向。充分尊重市场规律，发挥市场在农村牧区土地草原资源配置中的决定性作用，努力实现经济和社会效益最大化。

　　三、重点任务

　　（一）全面完成农村牧区土地草原确权登记颁证工作。坚决落实市委、市政府对土地确权工作的安排部署，全面完成农村牧区集体土地草原所有权确权登记颁证工作，将农村牧区集体土地草原所有权确认到每个具有所有权的嘎查村、嘎查村民小组。在全面完成土地草原确权登记颁证工作的基础上，提倡通过流转合同鉴证、交易鉴证等多种方式对土地草原经营权予以确认，促进土地草原经营权功能更好实现。加强土地草原确权登记工作与不动产统一登记工作有效衔接，确保农村牧区土地草原承包经营权确权登记颁证成果在2020年纳入不动产统一登记体系。（责任单位：市农牧局、市自然资源局、市林草局等）

　　（二）健全土地草原流转规范管理制度。因地制宜加强农村牧区产权交易市场建设，2020年年底前，基本实现旗区级农村牧区产权流转交易市场全覆盖。根据国家和自治区农村牧区土地经营权流转交易市场运行规范要求，指导各旗区规范土地草原流转交易行为，健全市场运行规范，提高服务水平，为流转双方提供信息发布、产权交易、法律咨询、权益评估等服务。健全嘎查村、苏木乡镇、旗区三级土地草原流转管理服务体系，推广使用土地草原流转合同示范文本，引导流转双方签订规范的书面流转合同，流转合同由旗区交易中心备案。加强工商资本租赁农地草原监管和风险防范，探索建立工商资本租赁农地草原资格审查和项目审查制度，严格准入门槛。严格执行工商资本租赁农地草原分级备案制，工商资本租赁土地面积达1万亩以上（含1万亩）、租赁草原面积达10万亩以上（含10万亩）的报自治区农牧业行政主管部门备案；工商资本租赁土地面积为5000至1万亩（含5000亩）、租赁草原面积为5万至10万亩（含5万亩）的报市级农牧业行政主管部门备案。各旗区要结合实际建立相应的备案机制。严格工商资本租赁土地草原用途管制，坚决防止流转土地草原后开展非农非牧建设等问题发生。土地草原经营权流转和规模经营程度要与城镇化进程和农村牧区劳动力转移规模相适应，与农牧业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农牧业社会化服务水平相适应。（责任单位：市农牧局、市林草局、市自然资源局等）

　　（三）加大对新型农牧业经营主体的支持力度。推动示范家庭农牧场、农牧民专业合作社示范社、农牧业产业化示范基地、农牧业示范服务组织建设，加快培育新型农牧业经营主体。引导新型农牧业经营主体与承包农牧户建立紧密利益联结机制，带动普通农牧户分享农牧业规模经营收益。积极开展土地草原经营权入股农牧业产业化经营试点。支持新型经营主体相互融合，鼓励家庭农牧场、农牧民专业合作社、农牧业产业化龙头企业等联合或合作，依法组建行业组织或联盟。完善新型农牧业经营主体扶持政策，创新财政支持新型农牧业经营主体方式方法，相关扶持政策向规范化、示范性农牧民合作社和家庭农牧场倾斜，支持各类农牧业社会化服务组织加快发展，规范开展服务。向家庭农牧场、农牧民合作社、农牧业产业化龙头企业提供便捷高效的工商注册登记服务，鼓励新型农牧业经营主体开展“三品一标”认证并给予政策扶持。整合教育培训资源，实施新型职业农牧民培育工程，加大对专业大户、家庭农牧场经营者、农牧民合作社带头人、农牧业企业经营管理人员、农牧业社会化服务人员和返乡农牧民工的培养力度，打造高素质现代农牧业生产经营者队伍。（责任单位：市农牧局、市林草局、市发改委、市教体局、市财政局、市人社局、市政府金融办、市市场监管局、市自然资源局、市税务局、人行鄂尔多斯市中心支行、鄂尔多斯银保监分局）

　　（四）积极探索“三权分置”的多种实现形式。各旗区要根据资源禀赋、经济社会发展水平、人地关系等实际情况，吸收借鉴发达地区成功经验，在农村牧区人口转移较多、农牧民土地草原流转愿望强烈的地区，探索实行统一连片流转和按户连片耕种等土地草原集中型方式，推动土地草原承包权和经营权直接分离，实现土地草原要素集聚和规模连片经营，有效解决土地细碎化等问题。在青壮年劳动力外出较多、留守老人和妇女不愿意完全放弃土地草原经营权的地区，探索实行土地草原股份合作、土地草原托管半托管等服务集中型方式，推动土地草原经营权在农牧户和新型经营主体之间共享，有效解决单家独户无法使用大型农机具、对接市场难等问题。有条件的地区稳妥推进进城落户农牧民土地草原承包权有偿退出试点。充分发挥农牧民首创精神，在把握方向、坚守底线的前提下，支持农牧民先行先试、改革创新，探索更加符合当地实际、遵循市场规律的农村牧区土地草原规模经营方式，促进农牧业提质增效、农牧民持续增收。（责任单位：市农牧局、市自然资源局、市人社局等）

　　四、政策要求

　　（一）坚决维护土地草原集体所有权。坚持农村牧区土地草原集体所有权的根本地位，充分体现和保障农村牧区土地草原由农牧民集体所有。土地草原集体所有权人对集体土地草原依法享有占有、使用、收益和处分的权利。完善“三权分置”办法，要充分维护农牧民集体对承包地发包、调整、监督、收回等各项权能，发挥土地草原集体所有的优势和作用。农牧民集体有权依法发包集体土地草原，任何组织和个人不得非法干预；有权根据农牧民意愿，将农牧户退出或流转给农牧民集体承包的土地草原以及集体机动地直接组织生产经营，兴办股份合作社自主经营或对外发包、入股；有权因自然灾害严重毁损等特殊情形依法调整承包土地草原；有权对承包农牧户和经营主体使用承包土地草原进行监督，并采取措施防止和纠正长期抛荒土地、毁损土地草原、非法改变土地草原用途等行为。承包农牧户转让土地草原承包权的，应在本集体经济组织内进行，并经农牧民集体同意；流转土地草原经营权的，要向农牧民集体书面备案。集体土地草原被征收的，农牧民集体有权就征地补偿安置方案等提出意见并依法获得补偿。积极探索农牧民集体行使集体所有权的具体方式，健全集体所有权行使机制，通过建立健全集体经济组织依法民主议事机制，切实保障集体成员的知情权、决策权、监督权，确保农牧民集体有效行使集体土地草原所有权，防止少数人私相授受、谋取私利。

　　（二）严格保护农牧户承包权。稳定现有土地草原承包关系并保持长久不变，强化对农牧民土地草原承包权益的物权保护，土地草原承包权人对承包土地草原依法享有占有、使用和收益的权利。农村牧区集体土地草原由作为本集体经济组织成员的农牧民家庭承包，承包的土地草原可以由农牧民家庭经营，也可以通过流转经营权由其他主体经营，不论经营权如何流转，集体土地草原承包权都应当属于农牧民家庭。任何组织和个人不得取代农牧民家庭的土地草原承包地位，不得非法剥夺和限制农牧户的土地草原承包权。完善“三权分置”办法，要充分维护承包农牧户使用、流转、抵押、有偿退出承包土地草原等各项权能。承包农牧户有权占有、使用承包土地草原，依法依规建设必要的农牧业生产、附属、配套设施，自主组织生产经营和处置产品并获得收益；有权通过转让、互换、出租（转包）、入股或其他方式流转承包土地草原，流转权能、流转期限由流转双方在法律法规规定的范围内协商议定，任何组织和个人不得强迫或限制其流转土地草原；有权以承包土地草原经营权入股组建土地草原股份合作社，发展农牧业适度规模经营，并按承包土地草原的股份享受经营收益；有权依法依规就承包土地草原经营权设定抵押、自愿有偿退出承包土地草原，具备条件的可因保护承包土地草原获得相关补贴。承包土地草原被征收的，承包农牧户有权依法获得相应补偿，符合条件的有权获得社会保障费用等。不得违法调整农牧户承包土地草原，不得以退出土地草原承包权作为农牧民进城落户的条件。

　　（三）加快放活土地草原经营权。土地草原经营权人对流转土地草原依法享有在一定期限内占有、使用并取得相应收益的权利。在依法保护集体所有权和农牧户承包权的前提下，平等保护经营主体依流转合同取得的土地草原经营权。完善“三权分置”办法，要依法维护经营主体从事农牧业生产所需的各项权利，使土地草原资源得到更加有效合理的利用。经营主体有权使用流转土地草原自主从事农牧业生产经营并获得相应收益，经承包农牧户同意，可依法依规改良土壤、提升地力，修复草原、增强产草能力等，建设农牧业生产、附属、配套设施，并依照流转合同约定获得合理补偿；有权在流转合同到期后按照同等条件优先续租承包土地草原。经营主体再流转土地草原经营权或依法依规设定抵押，须经承包农牧户或其委托代理人书面同意，并向农牧民集体书面备案。流转土地草原被征收的，地上附着物及青苗补偿费等应按照流转合同约定确定其归属。承包农牧户流转出土地草原经营权的，不应妨碍经营主体行使合法权利。因农牧户个体或政策原因导致流转合同提前终止的，经营主体有权依法获得合理补偿。加强对土地草原经营权的保护，引导土地草原经营权流向种田能手、养殖大户以及家庭农牧场、农牧民合作社等新型经营主体和涉农涉牧龙头企业。支持新型经营主体提升地力、改善农牧业生产条件，依法依规开展土地草原经营权抵押融资。鼓励创新放活经营权的方式，根据各旗区二、三产业发展的不同阶段和劳动力转移水平，在引导土地经营权有序流转的同时，鼓励采用土地股份合作、土地托管、联耕联种、代耕代种等多种经营方式，探索更多放活土地经营权的有效途径。

　　（四）逐步完善“三权”关系。农村牧区土地草原集体所有权是土地草原承包权的前提，农牧户享有承包经营权是集体所有的具体实现形式，在土地草原流转中，农牧户承包经营权派生出土地草原经营权。支持在实践中积极探索农牧民集体依法依规行使集体所有权、监督承包农牧户和经营主体规范利用土地草原等的具体方式。逐步完善“三权”关系，充分发挥“三权”各自功能和整体效用，形成层次分明、结构合理、平等保护的格局，为实施“三权分置”提供有力支撑。

　　五、保障措施

　　（一）加强组织领导。各级党委、政府要高度重视，将推动“三权分置”工作列入重要议事日程，研究制定具体落实措施，健全“三权分置”办法的政策支持体系，层层分解任务，创造保障条件，确保各项任务落到实处。建立各级党委和政府统一领导、部门密切协作、群众广泛参与的工作机制。市农牧局要切实承担起牵头责任，对实践中出现的新情况新问题要密切关注，适时调整完善措施，及时向市委、市政府报告工作进展情况。各有关部门要主动支持配合，强化沟通协调，形成工作合力，推动“三权分置”有序实施。建立检查监督机制，严肃查处和纠正弄虚作假及侵害农牧民集体、承包农牧户和经营主体权益的行为。

　　（二）维护农村牧区社会和谐稳定。推进“三权分置”涉及多方利益，要坚持抓早抓小抓苗头，把矛盾纠纷解决在萌芽状态，防患于未然。完善多元化纠纷调解机制，综合运用人民调解、行政调解、司法调解手段，有效化解农村牧区土地草原承包经营纠纷。按照协商、调解、仲裁、诉讼等途径解决矛盾纠纷，建立嘎查村、苏木乡镇调解、旗区仲裁的农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系，依法调解和仲裁，有效维护各权利主体的合法权益，切实保障农村牧区社会和谐稳定。

　　（三）营造浓厚舆论氛围。各级党委、政府要深入宣传“三权分置”的重要意义，加大对有关法律法规和政策的宣传力度，及时回应社会关切，凝聚改革共识。充分发挥广播、电视、报刊、网络等媒体作用，融合群众喜闻乐见的形式，生动形象地开展宣传，积极推广好经验、好做法，注重典型示范，营造稳步推进“三权分置”的良好舆论氛围和工作环境。加强干部培训，形成具有专业素质的政策指导队伍，提高执行政策的能力和水平。