落实全市二届三次全委会议精神系列报告四

        党的十六大根据我国全面建设小康社会的总体要求，明确提出了解决“三农”问题必须统筹城乡社会经济发展的观点。市委在呼、包、鄂经济工作座谈会上提出推进“三个转变”的要求，其中之一，就是要积极推进城乡二元分割向统筹城乡发展转变，为鄂尔多斯经济在快车道上又好又快的健康前进提供保障。

        一、统筹城乡的经济学理论

        发展经济学认为，经济发展的过程是一个经济和社会结构不断转换的过程。在经济发展之初，由两个劳动生产率和要素收入水平不等的部门组成的二元经济结构同时存在是普遍的现象，也是发展中国家在实现工业化过程中的必然现象。随着工业化、城市化的深入推进，二元经济结构将逐渐向一体化的经济结构转变。

        一般来说，当一个经济体处在工业化中期向后期阶段转换时，区域空间结构就会发生相应的调整，即逐步实现较为平衡的区域发展。地区间的不平衡，就业、收入、消费水平和选择机会的差异等，都逐渐趋于消失。各地区的资源得到更充分合理的利用，空间结构的各组成部分完全融合为有机的整体，相互作用、相互依赖。相应地，城镇居民点、服务设施及其影响范围都形成了区域等级体系。整个空间结构系统重新恢复到“平衡”之中，欠发达地区、不发达地区得到发展，集聚经济在区位决策中的作用下降，平衡布局、发挥社会效益和生态效益变得愈加受到重视。因此，自20世纪50年代以来，发展农村的理论研究和实践，首先受到发达国家的重视，到80年代更是成为全球性的趋势。

        二、先进地区统筹城乡发展的经验

        统筹城乡发展是解决新时期“三农”问题的根本方略，既有理论依据，也有实践基础。作为统筹城乡发展的先进地区，江苏特别是苏南地区和上海在全面推进城乡统筹协调发展过程中，根据实际情况，因地制宜，采取了多种做法。特别是近年来，这些地方根据经济和社会发展的实际，在体制改革、收入分配等方面进行了广泛的实践。

        （一）制定城乡统一的发展规划

        上海市按照城乡一体化发展要求，把农村经济和社会发展纳入建设上海国际化大都市中，将经济发展重心、工业发展和基础设施建设重点从中心城区向郊区转变。苏州市在制定经济社会发展各类规划中，也是按照以城市统筹农村的思路，把城市和农村作为一个整体来统一规划，调整城镇布局，确立了以苏州城为核心、5个县城镇为枢纽、20个左右的中心镇为基础的现代区域城市框架。尤其是在生产力总体布局上，在全市范围内进行调整和重组，以国家、省级开发区为核心，以沿沪、沿江经济带为重点，以乡镇工业园区为主，基本形成外向型经济、民营经济和自主知识产权“三足鼎立”发展格局。　　                                 

        （二） 稳步推进“三个集中” 

        上海、江苏在城乡统筹过程中，根据经济社会发展的阶段性规律，稳步推进郊县工业向园区集中、农民向集镇集中、土地向规模经营集中，努力推进郊县城乡一体化、农业现代化、农村城市化和农民市民化。

        1、以优化资源配置为重点，推进工业向园区集中。南京市构建了4个国家级开发区和5个省级开发区为核心的九大工业组团，17家重点乡镇企业园区以不到2％的占地创造了郊县40％的工业总量。上海市整合市级以下各类工业区，归并到乡、镇、村各类零星工业点；要求新办企业必须向工业园区特别是向市级以上工业园区集中，对未进工业园区的新增项目一律不批；已建成的项目主要通过产业政策调整，逐步加快消化。

        2、以尊重农民意愿为前提，引导农民向城镇集中。南京市以主城、新城、重点城镇、一般城镇为主轴，做好城镇产业、人口规划以及能源、交通、环保等基础设施规划，科学布局城镇体系。上海市选择了15个村，开展了宅基地置换试点。农民以政府认可的原宅基地上的住房置换集中新建住房，使农民宅基地价值显化。

        3、以农民新型联合合作为载体，鼓励生产向适度规模经营集中。南京市根据依法、自愿、有偿的原则，建立土地流转最低指导价和土地收益递增机制，促进土地规范流转。大力发展农业产业化经营，通过龙头企业对“订单”农业实行价外补贴，加固龙头企业与大户的利益联结关系；大力扶持发展农民专业合作经济组织。上海市养殖业已基本实现规模经营，种植业规模经营正在有序推进，全市粮食规模经营面积占粮田总面积的45.9％。

        （三）不断深化农村各项改革

        苏南和上海除了取消农业税、不断巩固农村税费改革成果外，还在农村社区股份合作、农民就业、优化资源配置等方面加快了改革步伐。

        1、积极探索农村股份合作制。大力发展社区股份合作社、土地股份合作社和农村专业合作经济组织。按照股份制和合作制的基本原则，将股权量化给个人，并制定规范和管理合作社的章程，让农民“持股进城，按股分红”。遵循“依法、自愿、有偿”的原则，引导农民组建以承包权入股的土地股份合作社，保障农民获得长期稳定的土地收益。依托主导产业和优势项目，引导农民兴办各类专业合作组织。重点鼓励农民投资兴办各类合作社。

        2、加快农村就业制度改革。上海、南京、苏州都取消针对农民工的各种限制和收费，要求用工单位与城镇居民一样，签订劳动合同，执行最低工资标准，享受同等工资待遇，参加社会保险，切实保障农民的合法权益。

        3、构建资源要素流向农村的机制。南京市加强对城乡要素流动的引导和调控，促进城乡之间优质生产要素的双向流动和有效组合，逐步构建城乡资源共享、市场互动、产业互补的新机制。加强城乡新型服务业对接，鼓励城市大型服务贸易企业到郊县布点。　    

        （四）加快发展农村社会事业

        江苏和上海把发展农村社会事业、缩小城乡差别、改善农民生活条件作为城乡统筹的重要内容来抓，取得了显著成绩。

        1、加强农村基础设施建设。苏州市加快实施改水、改厕和农村道路等级化、灰黑化工程。开展了“清洁村庄、清洁家园、清洁河道”活动，增加对“三清”工作的资金投入，配备土地被征占后年龄在40～50岁的就业困难农民作为专业保洁人员，实行长效管理，既解决了不易就业农民的就业问题，也使村庄清洁卫生有了根本保障。

        2、加快发展农村文化卫生教育事业。上海市加大对郊区农村教育的投入力度，鼓励和引导各种社会资本投入到农村教育事业的发展，教育经费重点向海岛和远郊区县倾斜，促进城乡教育均衡发展。加大了对贫困农家子女就学的扶持力度。苏州市按一定比例配备预防保健人员，各中心镇要办好一所卫生院、一所卫生监督所。以义务教育、职业教育、岗位培训为主要内容的农村教育事业加快发展，全市已基本普及高中段教育。

        3、建立农村社会保障体系。南京市提高了农村低保标准和保障面，新型农村合作医疗发展较快。上海市建立了农村居民家庭最低生活保障线制度，由市、区县、乡镇三级财政负担低保救助资金；健全覆盖全郊区的农村社会养老保险制度，建立了小城镇社会保险制度。

        三、我市统筹城乡发展现状

        （一）经过多年努力，我市已基本具备统筹城乡经济社会发展，推进城乡一体化的条件。

        1、农牧民生活水平明显好于全国。2006年我市农牧民人均纯收入达到5308元，比全国平均水平（3587元）高1721元；收入与去年同期相比增长15.4%，比全国平均增速（10.2 %）高5.2个百分点。农牧民人均生活消费支出为4515元，比全国平均水平（2829元）高1686元；与去年同期相比增长25.8%，比全国平均增速（10.7%）高15.1个百分点。农牧民收入的增加和生活水平的提高为统筹城乡一体化发展提供了前提。

        2、城市化战略深入推进。近几年，我市城市化水平显著提高，2006年我市人口达到151.45万人，其中，城镇人口达到86.48万人，城市化率已达到57.1%。2001-2007年上半年我市累计转移农牧民30.8万人次。农村牧区人口的转移和城镇化率的提高，为我市解决城乡二元结构、推进城乡一体化提供了根本途径。

        3、经济发展惠及民众。义务教育阶段“两免一补”政策和农村牧区大病统筹等政策在我市率先推广并取得良好效果。今年年初，市委、政府又确定的为群众办“八件实事”和“十二项惠民行动”也已全部铺开，扎实有效推进，经济发展的成果正在更多地惠及广大人民群众。这些都表明，我市有条件有能力在全区率先统筹城乡经济社会发展，推进城乡一体化。经济的快速发展为统筹城乡一体化奠定了坚实的基础。

        （二）、我市统筹城乡一体化存在的主要障碍

        应该看到，长期以来的二元经济结构，造成了两个生产力、收入水平和社会发展迥异的城乡分割结构，从而使我市在推进城乡一体化过程中存在不少障碍。主要表现在：

        1、产业差距。目前我市的工业借助于资源优势、体制创新、技术创新，在市场化、城市化、信息化的带动下，正快速地向现代产业方向发展。而在农业上，为解决小规模分散经营格局而做出的推进集约化、现代化生产的努力，受到了地域和人员的制约。低品质、高成本的农产品和小规模经营、产加销脱节的农业，在日趋激烈的市场竞争中，处于十分不利的地位。

        2、社区差距。在城市化进程中，许多城镇借助于政府财政的力量获得了巨额的城镇建设资金，城镇建设不断加速，城区范围不断扩大，基础设施日臻完善，环境质量明显提高。然而，由于体制和区位条件的制约，农村建设资金来源匮乏，政府财政和社会资金的投入都很少，农民和集体的微薄力量要撑起农村建设的主干明显乏力。

        3、收入差距。虽然我市农牧民人均纯收入水平、增长幅度均高于全国平均水平，但城乡居民间的收入差距仍较大。2006年我市农牧民人均纯收入与城镇居民人均可支配收入之比由2000年的1：2.24扩大到1：2.45，农牧民收入水平比城镇居民落后7—8年。城镇居民的收入主要用于消费和储蓄，而农牧民的纯收入除要用于消费和储蓄以外，还有一部分要用于扩大再生产的支出。如果扣除农牧民扩大再生产的支出，城乡差距就更大。另外，农牧民内部高低收入户之间的差别也比较大，有一部分农牧民生活仍较困难。

        4、社会福利差距。目前，城市居民享受的住房补贴、医疗补贴等各种福利，子女教育以及各种社会保险如医疗保险、失业保险、最低收入保障等，绝大多数农民都不能享受。生活资料、劳动就业、社会保障制度和财政投资体制安排上的“城市偏向”，使农村获得财政支付的项目主要限于生产性的基础设施(如交通、水利设施等)，而在公共服务设施方面的福利根本无法与城市居民相比。

        此外，城乡居民在财产、生活水平等方面的差距也都影响着统筹城乡进程。因此，如果不加快统筹城乡发展，推进城乡一体化，城乡差距就不能从根本上解决问题，当前大力推进的城市化进程最终会由于农村需求不足、城乡经济社会结构不协调等问题的阻碍，不得不停滞。

        四、统筹城乡发展，加快推进城乡一体化

        统筹城乡发展，推进城乡一体化的实质是要消除城乡差别，这也是城市化进一步发展的必然趋势。而要消除城乡差别，就应突破“为城市化而城市化、因城市化而城市化”的局限，开辟“城乡一体化”新路径，通过加强城乡联合、发展城乡经济，进一步促进城市化发展。因此，统筹城乡发展的核心仍在于“总体发展”。

        第一，要树立统筹城乡发展的理念。浙江省为统筹城乡一体化发展提出“四破四立”值得借鉴，既一破“二元结构”的旧思想，立城乡一体化的新观念；二破“城堡经济”的旧思想，立城乡市场化的新观念；三破“厚城薄乡”的旧思想，立“工农并举”的新观念；四破“行政推动”的旧思想，立“市场机制运作”的新观念。

        第二，加快制定统筹城乡一体化发展战略和目标。要从我市实际出发，立足于经济、社会、生态以及城乡空间发展的整体性，从行政管理体制、财政体制、经济社会协调发展、城乡联动、以人为本等方面考虑，正确处理好城市化与农村现代化的关系，促进人口，经济、社会、环境和资源相互协调。要充分落实规划一体化、基础设施一体化、经济社会发展一体化和科教文化事业一体化。

        第三，进一步加快城市化进程，增强城市辐射能力。进一步加快城市化进程，是现阶段经济发展的内在要求，也是加快全面建设小康社会，提前基本实现现代化的必然要求。要按照城市化和区域经济一体化发展的要求，指导基础设施建设，做好总体规划，分期实施，在加强各城市基础设施建设的基础上，促进区域内部城乡基础设施的综合协调发展，增强城市对农村剩余劳动力的吸纳能力和对区域经济的辐射带动功能。

        第四，解决“三农”问题，全面建设小康农村牧区。要进一步深化农村牧区改革，推进农牧业结构调整，把转变农牧业增长方式，发展优质、高产、高效、生态、安全农牧业作为核心，把增加农牧民收入、推进农牧业现代化作为基本目标，坚持按经济规律和自然规律办事。要树立农副产品龙头企业，发展农副产品加工业，以工促农，以工养农，增加农牧民收入，改善农村牧区环境。

        第五，深化户籍制度改革，构建城乡整合的社会保障体系。要把依附在户籍制度上的各种不合理的制度规定全部剥离出去，让农牧民享有自由进城和自由迁徙的权利。构建城乡社保体系，一是对进城务工农牧民逐步实行和城市企业职工统一的社会保险制度；二是将养老保险与医疗保险的大病统筹部分设计为全民共享项目，先行实现城乡一体化。

        由此可见，政府是推动城乡统筹的主体，改变传统观念是统筹城乡发展的基础，农村牧区改革和城镇化的深入推进是城乡统筹发展的动力，解决“三农”问题是统筹城乡发展的目标。我们要正确把握每个阶段的特征，推进三个转变，为我市经济又好又快发展提供有力保障。