各旗区人民政府,康巴什新区管理委员会,市人民政府各部门,各直属单位,各大企事业单位：
为深入贯彻落实《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）和《内蒙古自治区人民政府关于公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见》（内政发〔2015〕70号），主动适应经济发展新常态，拓宽我市在公共服务、基础设施等领域的投融资渠道，鼓励和引导社会投资，提高公共产品供给质量和效率，现提出如下意见。
一、充分认识推广运用政府和社会资本合作模式的重要意义
政府和社会资本合作模式是指政府和社会资本为建设基础设施、提供公共服务而建立的长期合作关系，是公共服务供给机制的重大创新。推广运用政府和社会资本合作模式有利于加快政府职能转变，实现政企分开、政事分开；有利于打破行业准入限制，激发经济活力和创造力；有利于完善财政投入和管理方式，提高财政资金使用效益；有利于创新投融资机制，拓宽社会资本投资渠道;有利于深化财税体制改革，发挥财税在适应和引领经济新常态中的重要作用。
二、指导思想和基本原则
（一）指导思想。全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神及自治区九届十三、十四次全委会精神，按照市委、市人民政府的决策部署，立足全市转型发展实际，加快转变政府职能，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式引导和鼓励社会资本参与基础设施和公共服务项目投资运营,激发社会资本活力, 为广大人民群众提供优质高效的公共服务，形成促进政府和社会资本合作模式规范健康发展的制度体系，培育统一规范、公开透明、竞争有序、监管有力的政府和社会资本合作市场。着力化解地方政府性债务风险，积极引进社会资本参与地方融资平台企业存量项目改造，争取通过政府和社会资本合作模式减少地方政府性债务。
（二）基本原则。
1.明确职责定位。牢固树立平等意识及合作观念，集中力量做好政策制定、发展规划、市场监管、绩效考核和指导服务，从公共产品的直接“提供者”转变为社会资本的“合作者”以及合作项目的“监管者”。
2.建立回报机制。根据不同项目的实际情况，按照“盈利不暴利”的原则，通过授予特许经营权、核定价费标准、给予财政补贴、明确排它性约定等措施，稳定社会资本收益预期。加强项目成本监测，既要充分调动社会资本积极性，又要防止不合理让利或利益输送。
3.分担责任风险。按照风险收益对等的原则，在政府和社会资本间合理分配项目风险。项目的建设、运营风险原则上由社会资本承担，法律、政策调整印发的风险由政府承担，自然灾害等不可抗力风险由双方共同承担。
4.依法诚信守约。将政府和社会资本合作纳入法制化轨道，保护参与各方的合法权益。在平等协商、依法合规的基础上，按照权责明确、规范高效的原则订立项目合同。合同双方要牢固树立法律意识、契约意识和信用意识，项目合同一经签署必须严格执行，无故违约必须承担相应的责任。
5.公开政策环境。从项目选择、方案审查、伙伴确定、价格管理、退出机制、绩效评价等方面完善制度设计，营造良好的政策环境，依法充分披露信息，保障公众的知情权，确保项目实施决策科学、程序规范、过程公开、责任明确、阳光运作。
6.确保公众受益。加强政府监管，将政府的政策目标、社会目标和社会资本的运营效率、技术进步有机结合，促进社会资本竞争和创新，确保公共利益最大化。
7.积极稳妥推进。各级各部门要因地制宜，探索符合本级本部门实际和行业特点的做法，总结提炼经验，形成适合我市实际的发展模式。坚持必要、合理、可持续的财政投入原则，有序推进项目实施，控制项目的政府支付责任，防止政府支付责任过重加剧财政收支矛盾带来支出压力。
三、实施范围和操作模式
（一）实施范围。在能源、交通、水利、环保、农牧业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化、体育等公共服务领域，选择投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高、收费定价机制透明、有稳定现金流的项目，推广应用政府和社会资本合作模式。要大力推进将融资平台企业存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目，引入社会资本参与改造和运营，在征得债权人同意的前提下，将政府性债务转换为非政府性债务，减轻地方政府的债务压力，腾出资金用于重点民生项目建设。
（二）操作模式。根据各地经济社会发展需要，结合财政收支平衡状况，统筹论证经济效益和社会效益，合理选择合作模式。新建项目要根据项目实施周期、收费定价机制、投资收益水平、风险分配基本框架和所需要的政府投入等因素，合理选择BOT（建设—运营—移交）、BOO（建设—拥有—运营）等运作方式。已建项目要积极运用TOT（转让—运营—移交）、ROT（改建—运营—移交）等方式。
四、加强政府和社会资本合作项目的规范管理
（一）统一项目库管理。市人民政府组织市交通、建设、环保、教育、水利、医疗、文化、民政、体育等行业主管部门和各旗区筛选和认定潜在的政府和社会资本合作项目；市级行业主管部门要根据经济社会发展规划、行业专项规划及存量项目债务情况，初步评估本领域潜在的合作项目，编写项目实施方案经市人民政府认定后上报市财政局；各旗区要组织本级相关部门筛选项目、编写项目实施方案并以旗区人民政府名义行文报市财政局。市财政局要建立政府和社会资本合作项目库，制定项目年度和中期开发计划，并将评估论证后的项目择优推介到自治区或国家平台发布。
（二）加强项目评估论证。市财政局要联合市发展和改革委员会和相关行业主管部门（或授权实施单位）以及专业咨询机构对拟采用政府和社会资本合作模式的项目进行物有所值和财政可承受能力的评估论证。定性物有所值评估应重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与政府传统采购模式相比，能否增加有效供给、优化风险分配、提高服务质量和运营效率、促进创新和公平竞争等。定量物有所值评估要判断政府和社会资本合作模式能否降低项目全生命周期成本。定量评价工作可根据实际情况开展。财政承受能力论证应重点关注项目全生命周期内的政府付费或补贴等支出占当年财政收入的比例，确保财政的中长期可持续性。
（三）择优选择合作伙伴。各级各部门或授权实施单位要按照《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国政府采购法》及《财政部关于印发〈政府与社会合作项目政府采购管理办法〉的通知》（财库〔2014〕215号）,选择项目合作伙伴。依托自治区财政厅指定媒体或市级公共资源交易中心政府采购信息平台，及时、充分向社会公布项目采购信息。同等对待各类投资主体,对合作伙伴需要满足的条件提出明确要求,综合评估合作伙伴专业资质、技术能力、管理经验、财务实力和信用状况等因素,依法择优选择诚实守信、安全可靠的合作伙伴。加强项目政府采购环节的监督管理，确保采购过程公平、公正、公开。政府或授权实施单位在项目前期论证阶段,要对有意向参与项目合作的社会资本开放,促进社会资本积极参与项目前期工作;要鼓励和引导金融机构提前介入,为项目提供融资、保险等服务。
（四）规范项目合同管理。各级各部门或授权实施单位与项目合作伙伴在平等协商、依法合规的基础上订立项目合同,明确项目经营内容范围及期限、绩效要求、服务标准、价格收费标准、回报方式、补贴及价格调整机制、责任风险分担、违约责任和争议解决程序、退出机制、监督管理等事项。参照财政部及自治区财政厅相关合同模板，因地制宜细化完善合同条款,确保合同内容全面、规范、有效。要健全合同争议解决机制，依法积极协调解决争议。
（五）加强项目预算管理。对项目收入不能覆盖成本和合理收益但社会效益较好的政府和社会资本合作项目，各级财政可通过政府付费等方式给予适当补贴。要以项目运营绩效评价结果为依据，综合考虑产品或服务价格、建造成本、运营费用、实际收益率、财政中长期承受能力等合理因素，建立动态补贴机制。除最低需求风险外，政府补贴原则上不得承诺社会资本回报水平。市、旗区财政部门要将财政补贴等支出分类纳入同级年度预算，在中长期财政规划中予以统筹考虑，并向本级人民代表大会或其常委会报告。要逐步按照权责发生制政府综合财务报告制度改革的要求，反映和管理项目的政府补贴与政府资本投入、土地使用以及配套设施等。在存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目过程中，应依法进行资产评估，合理确定价值，防止公共资产流失和贱卖。项目实施过程中政府依法获得的国有资本收益、约定的超额收益分成等公共收入应上缴国库。
（六）加强债务风险管理。各级财政部门要根据中长期财政规划和项目全生命周期内的财政支出,对政府付费或提供财政补贴等支持的项目进行财政可承受能力论证,每一年度全部政府和社会资本合作项目需要从预算中安排的支出，占一般公共预算支出比例不超过10%。加强项目中政府承诺管理，政府对社会资本或项目企业除按约定规则依法承担合理定价、财政补贴等相关责任，不承担社会资本或项目企业的偿债责任。除法律另有规定外，各级人民政府及其所属部门不得以任何方式提供担保。要将推广运用政府和社会资本合作模式与化解政府债务风险相结合，做好政府融资平台公司在建、已建公益性项目向政府和社会资本合作项目转型的风险控制工作，防止企业债务向政府转移。
（七）建立调整退出机制。在政府和社会资本合作过程中，根据项目运营情况、公众满意度等，适时调整价格、收费标准、财政补贴、租金等，确保回报合理、项目可持续运营；如遇不可抗力或违约事件导致项目提前终止时，项目实施机构要及时做好接管，保障项目设施持续运行，确保公共利益不受侵害。政府和社会资本合作期满后，要按照合同约定的移交形式、移交内容和方法、移交标准，及时组织开展项目验收、资产交割等工作，妥善做好项目移交。依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。项目资产移交时，要对移交资产进行性能测试、资产评估和登记入账，并按照国家统一的会计制度进行核算，在政府财务报告中进行反映和管理。
（八）完善绩效评价体系。行业主管部门应制定本领域的行业技术标准、公共产品或服务技术规范，加强对公共服务质量和价格的监管。要建立政府、公众共同参与的综合性评价体系，绩效评价合作项目的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、成本费用、公共产品和服务质量、公众满意度；建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理体系，将政府付费、使用者付费与绩效评价挂钩，并将绩效评价结果作为政府付费和价格调整的重要依据，确保实现公共利益最大化。同时，要依法充分披露项目实施相关信息，切实保障公众知情权，接受社会监督。
五、构建支持政府和社会资本合作模式的政策体系
（一）加大财政专项资金支持。市财政要视财力情况设立政府与社会资本合作专项资金，用于对推进合作项目成功落地的旗区和部门进行项目前期费用的奖励补助。各级财政部门要把对政府与社会资本合作项目必要的政府付费、运营补贴纳入预算，在年度预算中分类安排落实。根据各地中长期财政规划建立跨年度预算调整机制，实现财政“一次承诺、分期兑现、定期调整”的预算管理要求。完善现有专项资金分配机制，将公共服务和基础设施建设领域的专项资金以贴息、补助、风险补偿等方式优先用于政府与社会资本合作项目。
（二）设立投资引导基金。设立政府与社会资本合作融资支持基金，采取股权投资方式，参与并引导相关企业或私募基金管理人发起设立专项用于投资政府与社会资本合作项目的基金，吸引银行、保险等金融机构及其它社会资本参与，通过市场化运作支持基础设施、公用事业和公共服务领域项目建设，降低项目运营风险，增加项目融资信誉，为社会资本合作项目提供持续的投融资服务。
（三）加大银行贷款和直接融资支持力度。市、旗区发改和财政部门要会同相关部门及时向市、旗区金融管理部门提供合作项目信息，要及时与金融担保机构加强信息沟通及信贷指引，鼓励金融担保机构加大信贷支持力度。支持政府和社会资本合作项目通过发行企业债券、项目收益债券、公司债券、中期票据等方式筹措投资资金。
（四）加大土地政策支持力度。在符合国家、自治区和我市产业政策和供地政策的基础上，将政府和社会资本合作项目及时纳入各地土地利用总体规划。对符合划拨用地目录的项目，可按划拨方式供地，划拨土地不得改变土地用途。建成的项目经依法批准可以抵押，土地使用权性质不变，待合同经营期满后，连同公共设施一并移交同级人民政府。实现抵押权后改变项目性质应该以有偿方式取得土地使用权的，应依法办理土地有偿使用手续。不符合划拨用地目录的项目，以租赁方式取得土地使用权的，租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理。以作价出资或入股方式取得土地使用权的，应以市、旗区人民政府作为出资人，制定作价出资或入股方案，经市、旗区人民政府批准后实施。鼓励土地使用权人在符合规划的前提下利用自有土地建设市政基础设施和公共服务项目。
（五）建立科学灵活的价格机制。除国家、自治区规定实行政府定价、政府指导价外，经营性领域项目可实行市场定价。特许经营项目的经营者在向公众提供产品或服务时，应执行政府定价或政府指导价；执行政府定价或政府指导价后无法收回成本、取得合理收益的，可在协议中约定按照中标或协议价格与政府进行经济结算。政府要依据项目运行情况和绩效评价结果，健全公共服务价格调整机制，完善政府价格决策听证制度，广泛听取社会资本、公众和有关部门意见，确保定价调价的科学性。同时，要及时披露项目运行过程中的成本变化、公共服务质量等信息，提高定价调价的透明度。
（六）创造公平便利的环境。各级各部门要严格遵守相关法律法规规定，确保政府与社会资本合作模式规范有序运行。按照行政审批制度改革要求，及时向社会公布审批事项、审批程序、申报条件、办事方法、办结时限、服务承诺等，实现行政审批标准化。贯彻公平竞争的理念，让不同所有制的企业享受公平的市场准入和各种优惠政策。通过公开透明的政府采购方式鼓励和引导社会资本参与合作项目运作，从机制上保障项目对投资者的合理回报。市、旗区两级人民政府要建立并联审批机制，在科学论证、遵守程序的基础上，加快推进规划选址、用地预审、环评审批、审批核准等前期工作。协助项目单位解决前期工作中的问题和困难，协调落实建设条件，加快项目建设进度。
六、积极稳妥推进政府和社会资本合作模式实施工作
（一）健全工作机制。市人民政府成立推进政府和社会资本合作工作领导小组，负责推进全市政府和社会资本合作工作。各旗区对本级推广工作负总责，要树立用政府与社会资本合作模式推进工作的意识，拟定推广范围，制定推广计划，组织社会资本积极参与，指导监督推广工作。市财政局要履行政府和社会资本合作政策制订、项目征集、项目评估、项目推介、业务指导、运营补贴、信息管理、项目库建设、宣传培训等职责，并会同市直各有关部门加强对项目运营的监督指导、绩效评价，总结推广成功经验，积极推动相关法规制度建设。市发展和改革委员会要履行项目审批、收费价格审定、价格调整等职责。市直相关职能部门要负责相关领域特许经营管理，在各自职责范围内牵头做好本行业合作项目的筛选工作，设定技术规范，明确行业标准、服务质量以及制定监管、绩效评价细则，保障社会资本稳定运营。各监督管理部门要积极参与项目过程管理,依法履行监管职责。各级各部门要各负其责、加强沟通、齐抓共管、形成合力，各旗区要建立相应的工作协调机制,明确职责分工和工作目标要求,为推广运用政府和社会资本合作模式提供组织保障。
（二）加强能力建设。要加强政府和社会资本合作工作能力建设，加大培训力度，开展多层面、多维度的人员培训和交流研讨，建设一支高素质的专业人才队伍，提升项目组织实施质量。各旗区要统筹内部机构、整合人员力量，设立专门机构，承担政府和社会资本合作模式推广职责，提高专业水平和能力。要通过政府购买服务的方式充分借助和积极运用法律、投资、财务、保险等专业咨询顾问机构的力量，提升政府和社会资本合作管理工作的科学性、规范性和操作性。
（三）做好宣传引导。各级各部门要通过举办培训、媒体宣传等方式，大力宣传政府和社会资本合作的工作理念、方法和意义,调动各级人民政府部门、市场主体和社会公众参与政府和社会资本合作项目的积极性,形成良好的社会氛围；要做好政策解读，加强舆论引导，主动回应群众关切；要按规定主动做好有关政策和实施过程的信息公开，自觉接受社会监督。
鄂尔多斯人民政府
2016年3月14日