各旗区人民政府，康巴什新区管理委员会，市人民政府各部门，各直属单位，各开发区（园区）管理委员会，各大企事业单位：
经市人民政府同意，现将《鄂尔多斯市农村牧区土地承包经营权确权登记颁证试点工作方案》《鄂尔多斯市草原确权承包试点工作方案》和《鄂尔多斯市基本草原划定工作方案》印发给你们，请结合实际，认真组织实施。
附件：全市土地草原承包经营权确权等三项工作组成员名单
鄂尔多斯市人民政府办公厅
2014年12月1日
鄂尔多斯市农村牧区土地承包经营权
确权登记颁证试点工作方案
为深入贯彻落实党的十八大及中央、自治区、全市农村牧区工作会议精神，进一步稳定农村牧区土地承包关系，探索建立符合“长久不变”要求的农村牧区土地承包经营权确权登记管理制度，根据《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国物权法》、《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》（内蒙古自治区第十一届人民代表大会常务委员会公告第十号）、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》、《农业部财政部国土资源部中农办国务院法制办国家档案局关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见》（农经发〔2011〕2号）和《内蒙古自治区人民政府办公厅关于印发<内蒙古自治区土地承包经营权确权登记颁证试点工作实施方案>等三个方案的通知》（内政办发〔2014〕98号）等相关法律法规和文件规定，结合我市实际，制定本方案。
一、目的意义
以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制是我国农村基本经营制度，是党的农村政策的基石。土地是农牧民的命根子，土地的占有、使用、收益和分配关系是农村牧区最基本的生产关系。2007年，物权法进一步明确了土地承包经营权，党的十八届三中全会又进一步赋予了土地承包经营权抵押、担保和入股发展农牧业产业化经营的权能。落实好这些权能的前提和基础就是做好土地承包经营权确权登记颁证工作。只有对土地“确实权、颁铁证”，才能让农牧民吃下定心丸，从根本上维护好农牧民土地承包经营权益。
开展农村牧区土地承包经营权确权登记颁证试点工作，是推进农村牧区产权制度改革、促进城乡要素自由流动、实现资源优化配置的基础性工作；是明晰农村牧区土地承包经营权归属、强化物权登记管理、赋予农牧民更加充分更有保障的农村牧区土地承包经营权的体制保障；是摸清我市农牧户承包地底数、有效指导农牧业产业结构调整和促进农牧民增收的现实需要；是促进农牧户承包地有序流转、加快农牧业集约化规模化经营，提高耕地利用效率、增加农牧民财产性收入的有力支撑；是加快我市农村牧区产权制度改革，增加农牧业和农村牧区发展活力的必然要求。开展农村牧区土地承包经营权确权登记颁证试点工作，对我市统筹城乡发展、加快城镇化进程、促进农村牧区和谐稳定具有重要意义。
二、指导思想
以习近平总书记系列重要讲话精神为指导，认真贯彻党的十八大、十八届三中全会精神，坚持和完善农村基本经营制度，保持现有农村牧区土地承包关系稳定并长久不变，明晰农村牧区土地承包关系，规范农村牧区土地承包管理工作，强化对土地承包经营权的物权保护，全面保障农牧民对承包土地的经营、使用和收益等权利，为推进我市农村牧区产权制度改革、城乡协调发展和农村牧区和谐稳定提供有效保障。
三、总体要求
严格执行农村牧区土地承包法律法规和政策，在农村牧区集体土地所有权登记发证的基础上，探索完善土地承包确权登记颁证工作；按照位置准确、面积精确、承包农牧户认可的原则，以现有土地承包合同、权属证书和集体土地所有权确权登记颁证成果为依据，以嘎查村民小组为基本单元，通过地面实测或调绘方法，调查每块承包土地的面积、位置、形状、权属和空间分布等情况，并按照统一的地块编码标识，建立旗区级土地承包信息数据库及数字信息管理系统；建立健全土地承包经营权登记簿，妥善解决承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题，把承包地块、面积、合同及权属证书全面落实到户。
四、基本原则
（一）坚持确保稳定的原则。农村牧区土地承包经营权确权登记颁证是对农村牧区二轮土地延包的规范和完善，不是重新调整原有承包关系，不是重新组织发包农村牧区土地，坚决杜绝违法收回和调整农牧户的承包地。要坚持“三不变、一严禁”（原土地承包关系不变；承包户承包地块、面积相对不变；二轮土地承包合同的起止年限不变；严禁借机违法调整和收回农牧户承包地），保持现有农村牧区土地承包关系稳定的前提下开展土地承包经营权确权登记颁证试点工作。
（二）坚持依法依规的原则。严格执行《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国土地管理法》《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》等有关土地承包经营权登记的规定，按照《农村土地承包经营权证管理办法》规定的登记内容和程序开展土地承包经营权确权登记颁证。
（三）坚持尊重历史、正视现实的原则。原则上维护农牧户现有的承包面积，对原有的承包关系和面积不做调整，也不改变根据原承包面积确定的惠农惠牧政策数量和相关责任义务。通过实际测量现有土地，把实际测量的面积如实记录在登记簿和承包合同、经营权证书上。对二轮土地承包以来承包地被征占导致面积减少的、因分户及人口变动导致经营权分割或合并的、经营权转让或互换的、承包地灭失及全户消亡等的情形，在这次确权登记时直接变更或注销。
（四）坚持公开、公平、公正的原则。在农村牧区土地承包经营权确权登记颁证过程中要坚持阳光操作，做到“四签两不准” （群众开会通知要签收、参加会议要签到、表决票要签名、通过方案要签字，不准代签，不准用铅笔、圆珠笔签字，并加盖当事人手印）和“四榜定案”（摸底调查表上榜公示、确权登记方案上榜公示、勘界确权上榜公示、农村牧区土地承包经营权发证上榜公示），保证农牧民的知情权和参与权，严禁暗箱操作、以权谋私。
（五）坚持规范运作的原则。严格按照“五到户”（承包面积、承包地块位置、承包合同、承包经营权证、基本农田标注到户）、“四相符”（承包面积、承包合同、承包经营权证、登记簿相符）的要求开展工作，做到缺什么补什么，完善确权登记颁证工作，妥善解决遗留问题。
（六）坚持因地制宜、民主协商的原则。根据试点地区实际，充分动员广大农牧民群众积极参与试点工作，群策群力，重大事项均应经本集体经济组织成员民主讨论决定，征得苏木乡镇人民政府同意并备案，不得强行推动。
（七）坚持严格程序的原则。试点地区要严格按照入户核查、实地勘测、公示审核、核实确认、登记颁证、档案报存等程序开展土地承包经营权确权登记颁证工作。
（八）坚持注重实效的原则。要充分利用现代空间信息技术，明确承包土地的面积、地理坐标和权属等，将农牧户承包地成图、登记、颁证、造册，建立健全农村牧区土地承包数字信息管理系统。
五、试点范围
按照自治区和我市的总体部署，全市9个旗区中，杭锦旗为自治区整体推进试点旗，康巴什新区不开展试点，其它7个旗区各选择1个苏木乡镇作为市级试点开展土地承包经营权确权登记颁证工作。具体为：东胜区泊江海子镇、达拉特旗展旦召苏木、准格尔旗布尔陶亥苏木、伊金霍洛旗苏布尔嘎镇、乌审旗苏力德镇、鄂托克旗苏米图苏木、鄂托克前旗昂素镇。试点工作从2014年9月开始，2015年6月中旬结束。开展土地承包经营权确权登记颁证的范围包括家庭承包和其它方式承包的农村牧区土地。
六、技术路线
各试点地区开展土地确权登记工作要严格按照农业部《农村土地承包经营权调查规程》（NY/T2537-2014）、《农村土地承包经营权要素编码规则》（NY/T2538-2014）、《农村土地承包经营权确权登记数据库规范》（NY/T2539-2014）三个行业标准执行（以上三个行业标准将印发到各试点地区）。按照国家行业标准和《农业部农村土地承包经营权登记试点工作规程（试行）》要求，试点地区建议采用的实测方法为全球卫星定位技术全野外实测、全球卫星定位技术+人工实测、航拍图像辅以部分野外实测和卫星图像辅以部分野外实测。各试点地区要结合实际，可单一进行，也可组合进行，但要确保测量成果符合国家标准和规范要求。
（一）全球卫星定位技术全野外实测
1.主要程序
（1）委托有资质的专业机构或由培训考核合格的人员组建队伍，以2—3人为小组，由农牧民指认地界，采用GNSS（Global Navigation Satellite System，全球导航卫星系统）接收机、全站仪（RTK）等逐地块测量承包地界址点、界址线。
（2）由专业技术人员室内作业，数字化形成承包地地籍图，计算承包地面积。
2.适用范围
适用于地块小而碎，且精度要求高的地区。
（二）全球卫星定位技术+人工实测
1.主要程序
（1）委托有资质的专业机构或由培训考核合格的人员组建队伍，以2—3人为小组，采用GNSS接收机、全站仪等对整片大地块地进行测量，获得整片大地块界址点、界址线。
（2）由农经人员、苏木乡镇、嘎查村干部和嘎查村民代表到农牧户承包地块，用手持GPS（全球定位系统）实测或用钢尺对承包户代表指认的地界进行测量。
（3）由专业技术人员室内作业，结合（1）、（2）全实测成果校正，形成承包地地籍图，计算承包地面积。
2.适用范围
适用于地块集中连片、地形平整的地区。
（三）航拍图像辅以部分野外实测
1.主要程序
（1）委托有资质的技术机构，采用大飞机或无人机航拍地面图像，制成基础工作底图。
（2）携图配合开展入户调查、指认地界等工作，并利用GNSS接收机、全站仪等实地补测图像上不清楚的部分地块。
（3）由专业技术人员室内作业，数字化形成承包地地籍图，计算承包地面积。
2.适用范围
适用于地界有显著标志物的地区。
（四）卫星图像辅以部分野外实测
1.主要程序
（1）委托有资质的技术机构，采购高分辨率的卫星遥感图像或采用符合精度要求的“二调”成果、集体土地所有权确权登记发证图件，制成基础工作底图。
（2）携图配合开展入户调查、指认地界等工作，并利用GNSS接收机、全站仪等测绘技术实地补测图像上不清楚的部分地块。
（3）由专业技术人员室内作业，数字化形成承包地地籍图，计算承包地面积。
2.适用范围
适用于地块面积大、地界清晰的地区。
由于手持GPS的测量精度无法达到农业部技术规程的要求，所以不建议全面使用手持GPS进行测绘。
七、基本步骤
全市土地承包经营权确权登记颁证试点工作，要严格按照以下步骤和时间，积极、有序、稳妥地开展。
（一）准备阶段
1.成立机构（2014年9月底前）。有关旗区要成立由党委农村牧区工作部、宣传部，信访、档案、农牧业、财政、国土、林业、民政、水务、环保、金融、法制、人民银行、妇联等部门和单位组成的农村牧区土地承包经营权确权登记颁证试点工作领导小组，具体负责组织指导制订实施方案、清查确权、总结验收等工作。办公室设在同级农牧业行政主管部门，负责日常组织和具体协调工作。试点苏木乡镇也要成立相应的工作机构，具体实施登记工作。集体经济组织成员的村民会议选举产生嘎查村或组土地承包经营权确权登记颁证工作组，承担部分调查、汇总、审核等具体工作，负责调解矛盾纠纷，将重大事项提交村民大会或村民代表大会依法议决。
2.制定方案（2014年10月中旬）。旗区结合本地实际制定相应的试点工作实施方案，各试点苏木乡镇制定具体试点工作实施细则。
3.宣传动员（2014年10月下旬起）。采取广播、电视、网络、会议和印发宣传标语单册等办法，广泛宣传《中华人民共和国农村土地承包法》等法律法规和党的现行农村牧区政策，讲清开展农村牧区土地承包经营权确权登记颁证试点的意义、内容、方法和步骤。
4.开展培训（2014年11月上旬）。市直各有关部门组织旗区及试点苏木乡镇有关负责人、业务骨干开展农村牧区土地承包经营权确权登记颁证试点培训工作，旗区组织苏木乡镇、嘎查村开展农村牧区土地承包经营权确权登记颁证的相关政策法规和业务培训。同时，抽调熟悉农村牧区工作、了解农村牧区政策的市、旗区、苏木乡镇干部成立工作组和督导组，帮助旗区、苏木乡镇、嘎查村开展工作，培训负责确权工作的相关人员。
（二）清查实施阶段
1.准备前期资料（2014年11月中旬起）。收集整理二轮土地延包方案、承包合同、土地台账、登记簿、方位图及承包农牧户信息等资料，形成农牧户承包地登记基本信息表。处理国土“二调”或航空航天影像数据，形成用于调查和实测的基础工作底图。
2.入户权属调查（2014年11月下旬起）。根据基础工作底图和农牧户承包地登记基本信息表，入户实地调查承包地块权属，由农牧户确认。对存在争议的地块，待争议解决后再登记。
3.测量地块成图（2014年12月中旬至2015年4月下旬）。按照农村承包土地调查技术规范要求，以1：500—1：2000基本比例尺为主，统一采用2000国家大地坐标系，利用GNSS接收机、全站仪、钢尺等测量仪器设备测量承包地块，获得承包地块数字地理坐标点，根据地理坐标点，绘出地块图形，并标注地块编码和面积，形成承包土地地籍草图。
4.公示审核（2015年2月中旬至5月上旬）。由嘎查村、组土地承包经营权确权登记颁证工作组审核地籍草图后，在嘎查村、组公示，及时核实、修正公示中农牧户提出的异议，并再次公示。
5.核实确认（2015年2月下旬至5月中旬）。经公示无异议的，由农牧户签字确认后作为承包土地地籍图，由嘎查村上报苏木乡镇人民政府。苏木乡镇人民政府汇总核实后上报旗区人民政府。
6.建立登记簿（2015年2月下旬至5月下旬）。根据苏木乡镇上报的登记资料，由旗区农牧业土地承包管理部门建立土地承包经营权登记簿。土地承包经营权登记簿要采用纸质和电子介质，同时异地备份，避免因系统故障而导致登记资料遗失破坏。有条件的地方，应当采取多种方式多地备份。
7.核发承包经营权证书。自治区将统一制定《中华人民共和国农村土地承包经营权证》格式，由旗区人民政府核发。具体发证时间和办法另行通知。
8.建立土地承包管理信息系统（2015年1月上旬至6月中旬）。旗区农牧业土地承包管理部门根据登记过程中形成的影像、图表和文字等资料，建立农村牧区土地承包信息数据库和土地承包数字信息管理系统，实现土地承包管理信息化。
9.资料归档（2014年9月下旬至2015年6月中旬）。按照农业部、国家档案局《关于加强农村土地承包档案管理工作的意见》（农经发〔2010〕12号），由旗区、苏木乡镇土地承包管理部门整理登记相关资料并归档。
10.督导检查（2014年10月中旬至2015年6月中旬）。抽调熟悉工作、了解政策的市、旗区、苏木乡镇干部，成立工作组督导检查，自治区和市人民政府适时指导和检查，确保试点工作顺利开展。
（三）总结验收阶段（2015年5月中旬至6月中旬）
承担试点任务的地区认真总结土地承包经营权确权登记颁证试点工作经验，逐级搞好检查验收。特别是要逐项查看试点之前存在的地块不实、四至不清、面积不准和权证发放不到位、变更登记不及时，经营权证书与账、地实际面积不符，土地承包档案管理不规范等问题的解决和落实情况。试点工作结束后，由试点苏木乡镇和所在旗区分别写出专题报告，由市工作领导机构组织验收后接受自治区统一验收。
八、具体要求
（一）加强组织领导。市人民政府成立由市委副书记、市长廉素为组长，市委常委、副市长王建国为副组长，市委农村牧区工作部、宣传部，信访局、档案局、农牧业局、财政局、国土资源局、林业局、民政局、税务局、环境保护局、金融工作办公室、法制办公室、人民银行鄂尔多斯中心支行、妇女联合会等部门组成的土地草原承包经营权确权工作领导小组。领导小组下设办公室，办公室设在市农牧业局。各旗区也要成立相应组织，制订实施方案，明确部门分工，加强工作指导和信息交流，支持和帮助试点地区解决困难和问题。试点苏木乡镇要成立以政府主要领导为组长，相关部门主要负责人参加的工作领导小组，负责组织实施试点工作。市、旗区农牧业主管部门承担对应农村牧区土地确权登记颁证试点工作领导小组的日常工作，负责编制实施方案，分解任务，落实责任，明确进度，定期检查，抓好落实。
（二）严明工作职责。确权登记颁证试点工作旗县级人民政府是责任主体，苏木乡镇人民政府具体落实。要建立部门联动、齐抓共管、各负其责的联席会议制度，定期研究解决确权颁证试点工作中存在的问题，推动工作顺利开展。要结合党的群众路线教育实践活动，把确权登记颁证试点工作作为各级各部门的“一把手”工程，主要领导亲自负责，切实抓紧抓实抓出成效。各级各相关部门的具体职责为：
国土部门：对农村牧区集体土地确权登记颁证工作进行技术指导，共享国土“二调”等基础资料，并积极做好各苏木乡镇地籍测量、面积核算、地类认定等工作。
财政部门：保障确权登记工作经费，并监督检查经费使用情况。
农牧部门：处理并协调涉及集体土地承包经营权权属认定及有关法律法规政策的宣传落实工作；发挥牵头作用，强化工作指导，做好组织实施和综合协调工作；提供农村牧区集体“三资”清理登记成果数据。
民政部门：明晰苏木乡镇之间、嘎查村之间的行政界线并完善相关材料，调处涉及行政区划界线的权属纠纷。
林业部门：依据林权资料，调处涉及林权证的权属纠纷，调处国有林场与嘎查村之间划界权属纠纷。
水务部门：依据现有河道、水库和塘坝等水域方面资料，做好水域权属认定工作。
信访部门：处理好农村牧区集体土地确权登记发证工作引发的矛盾纠纷。
其它相关部门：要按照各自职责，紧密配合，密切联系，完成本部门职责的相关工作。
苏木乡镇：组织辖区内嘎查村积极参与农村牧区集体土地确权登记发证相关工作，确保嘎查村组认真履行土地登记申请、推选指界代表、实地指界、权属争议处理、调查结果签字盖章确认等职责。
嘎查村：做好原始资料搜集审查、配合地块调查测量、纠纷调解、组织确认公示、承包合同签订等工作。
村民小组：召开村民小组大会，推选3至5名代表配合调查队伍开展农村牧区地籍调查、土地权属现场指界、签字确认盖章等工作，提供相关的土地权属来源证明资料，做好本组土地权属确认工作，同时负责调解、处理踏界过程中出现的争议、纠纷。
（三）明确工作步骤。农村牧区土地二轮延包工作结束后，发包方与承包方签订了家庭承包合同，但有的未发放土地承包经营权证书。为妥善解决登记中的问题，在登记中应当采取以下步骤开展登记。
1.对已经签订承包合同、已发放土地承包经营权证书、登记内容（代表人或共有人、承包地块或面积）与原登记簿内容发生变化的，采取以下步骤登记。
（1）在入户核实结束后，承包方应当在5日内向发包方提出书面申请，请求变更登记簿。申请书格式为：姓名、申请事项、变更原因、承包方共有人是否同意、联系方式等。
（2）发包方核实，并于5日内召开嘎查村民代表会议研究讨论，按照《村民委员会组织法》规定的比例通过后，形成书面意见书，提交苏木乡镇人民政府。
（3）苏木乡镇人民政府收到发包方提交的材料（包括承包方要求变更登记簿的申请书、发包方的会议记录和意见书）后审核，在5个工作日内签署意见。同意的，上报旗区级农牧业主管部门；不同意的，退回发包方，并说明理由。
（4）旗区级农牧业行政部门收到苏木乡镇人民政府提交的相关材料后，应在15个工作日内完成审定工作。同意变更的，对登记簿进行变更，并填制农村牧区土地承包经营权证书，通知当事人领取；不同意的，退还苏木乡镇人民政府，并说明理由。
2.对已经签订承包合同，但未发放土地承包经营权证书，登记内容（代表人或者共有人、承包地块或者面积）与原承包合同记载内容发生变化的，采取以下步骤登记。
（1）苏木乡镇人民政府根据发包方提供的承包合同，以及承包方家庭情况采集表等内容，整理拟变更部分及承包方名单，在5个工作日内送发包方。
（2）发包方将苏木乡镇人民政府提供的名单及需要变动的内容予以公示，公示时间为15日。对外出务工人员，要通过短信、电话等方式确认。农牧民对公示内容有异议的，发包方组织有关人员核实，并将核实结果上报苏木乡镇人民政府。
（3）公示结束后，发包方应将公示结果于2个工作日内上报苏木乡镇人民政府。
（4）苏木乡镇人民政府组织填写农村牧区土地承包经营权证登记申请书，并于15个工作日内上报旗区级农牧业行政主管部门。
（5）旗区级农牧业行政主管部门接到苏木乡镇人民政府提交的相关材料后，应在15个工作日内完成审定工作，制作登记簿，并填制农村牧区土地承包经营权证书，通知苏木乡镇人民政府领取。
（6）苏木乡镇人民政府在3日内将农村牧区土地承包经营权证书交到嘎查村委员会（发包方），嘎查村委员会在5日内发放到农牧户。
（四）准确把握政策界限。严格执行农村牧区土地承包法律政策规定，在现有土地承包合同、证书和集体土地所有权确权登记颁证成果的基础上，开展土地承包经营权确权登记颁证试点。对实测面积，经公示后据实登记，作为确权变更依据。实测面积不与按延包面积确定的农牧业补贴基数挂钩，不与农牧民承担费用、劳务标准挂钩，严禁借机增加农牧民负担。对延包不完善、权利不落实和管理工作不规范的，依法予以纠正。对于农村牧区土地权属不清的，要依法确定所有权后再开展确权登记颁证。违规违法开垦的土地不能确权。对存在争议和纠纷的，先依法解决，再予以登记确权。对境外企业、组织和个人租赁的农村牧区集体土地，暂不予登记。
（五）成立土地承包经营纠纷仲裁机构。根据全市农村牧区土地承包经营权确权登记颁证工作需要，各旗区务必要在2014年年底前成立农村牧区土地承包经营纠纷仲裁委员会及其办事机构，做到编制、人员、经费三到位。
（六）妥善解决突出问题。对试点工作中可能出现的问题，要及早研判、早作预案；对工作中遇到的问题，要按照保持稳定、尊重历史、照顾现实、分类处置的原则，依法妥善解决。要组织力量对土地承包问题摸底排查，妥善解决可能影响登记工作顺利开展的突出问题。法律政策有明确规定的，要严格按照规定执行；没有明确规定的，要依照法律政策基本精神，结合当地实际作出具体规定。要引导当事人依法理性地反映和解决土地承包经营纠纷，通过协商、调解、仲裁等渠道妥善化解。
（七）严格保密制度。对土地承包经营权登记相关资料，特别是地籍信息资料，要严格按照《测绘管理工作国家秘密范围的规定》保管，确保不失密、不泄密。
（八）保障工作经费。按照2014年中央1号文件“农村土地确权登记颁证工作经费纳入地方财政预算，中央财政予以补助”的要求，市旗两级财政要将确权登记颁证试点工作经费纳入本级财政预算，足额保障。土地承包经营权确权登记颁证试点工作不得向农牧民收取费用。国土资源部门要免费提供第二次全国土地调查成果，用于土地承包经营权确权登记颁证。
承担试点任务的旗区要将试点苏木乡镇的土地承包管理基本情况和试点工作方案报市土地草原承包经营权确权工作领导小组办公室；2015年6月中旬前，将本旗区开展土地承包经营权确权登记颁证试点工作总结报送市土地草原承包经营权确权工作领导小组。试点工作启动后，每季度最后一个月的15日前要向市土地草原承包经营权确权工作领导小组办公室报送一次工作进展情况，试点中遇到的重大问题随时报告。
鄂尔多斯市草原确权承包试点工作方案
落实完善草原确权承包制度是党在农村牧区的一项基本政策。2014年中央l号文件提出：“稳定和完善草原承包经营制度，2015年基本完成草原确权承包工作。”由于我市草原确权承包工作中还存在草原确权不彻底、草原权属不清、“四至界限”不清、“证、账、地”不相符、证件不齐、证件损坏、证件遗失、一地两证等问题，需要及时补充和完善。为此，开展草原确权承包试点工作，对规范草原确权承包工作，探索和促进草原承包经营体制改革，促进草原畜牧业转型升级，维护农牧民根本利益，具有十分重要的意义。按照《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国草原法》和《内蒙古自治区草原管理条例》等规定，结合我市草原承包工作实际，制定本方案。
一、指导思想、总体目标和基本原则
（一）指导思想
以党的十八届三中全会为指导，认真贯彻落实2014年中央1号文件、中央农村工作会议、自治区农村牧区工作会议和我市农村牧区工作会议精神，以落实草原“双权一制”工作为基础，积极推进草原承包经营权制度改革，完善草原确权承包工作，稳定现有草原承包关系，建立数字化、信息化、规范化的草原承包管理模式，建立责权清晰、管理科学的草原承包经营运行机制，更加有效地保障广大农牧民对承包草原的占有、使用、收益等合法权益，进一步激发草原发展活力、推动草原生态文明建设、建设繁荣稳定的新牧区。
（二）总体目标
在保持现有草原承包关系稳定的前提下，按照“权属合法、四至清楚、面积准确、承包者认可”的要求，以嘎查村为单位，通过GPS测量，确定每户或联户承包草原的面积、位置、形状、权属和空间分布等。同时建立健全草原所有权、草原使用权和草原承包经营权登记薄，及时颁发草原所有权证、草原使用权证和草原承包经营权证，建立旗区级草原承包信息数据库及数字信息管理系统。
（三）基本原则
1.坚持确保社会稳定的原则。在保持现有草原承包到户或联户的前提下，规范和完善草原确权承包工作，保障广大农牧民的知情权、参与权。对完善草原确权承包工作中出现的问题，尊重农牧民意愿，征求农牧民意见。广泛动员群众积极参与草原承包工作，充分发挥农牧民自治组织的调节作用，重大事项均由嘎查村集体经济组织成员民主讨论决定。积极稳妥地解决问题，不得强行推动，避免引发社会矛盾，确保社会稳定。
2.坚持依法规范和完善的原则。严格按照《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国草原法》和《内蒙古自治区草原管理条例》等有关法律法规和规范性文件规定，依法规范和完善草原确权登记颁证工作。以草原“双权一制”落实工作为基础，保持草原承包经营关系、承包期限不变。坚决禁止借机收回农牧民已承包的草原，坚决杜绝损害农牧民的利益。
3.坚持尊重历史的原则。对原有的草原权属、草原承包关系、草原地块和四至界限不做调整；对GPS测量面积与原承包草原面积不一致的，“多不收、少不补”。
4.坚持民主、公开的原则。对试点工作中出现的问题，有法律法规和政策明确规定的，要严格遵守。尚未作出明确规定的，要依照法律法规和政策的基本精神，结合实际，按照嘎查村民主决策的原则妥善处理。完善草原确权承包程序，要公开、公正、透明，不得暗箱操作，避免引发矛盾。
5.坚持因地制宜的原则。根据试点地区草原确权承包的实际，开展查漏补缺，重点规范和完善草原“双权一制”。各试点地区要从本地实际出发，妥善解决遗留问题。
二、试点工作范围和工作任务
（一）工作范围。杭锦旗，东胜区泊江海子镇、达拉特旗展旦召苏木、准格尔旗布尔陶亥苏木、伊金霍洛旗苏布尔嘎镇、乌审旗苏力德苏木、鄂托克旗苏米图苏木和鄂托克前旗昂素镇。
（二）工作任务。以嘎查村为单位开展草原确权承包工作。
1.按照草原“双权一制”落实情况，逐一核实嘎查村的集体草原所有权证书和农牧场的国有草原使用权证书。证书损坏、遗失或漏发的，按照档案换发或补发。草原所有权和使用权面积以GPS测量为准。
2.核实落实草原“双权一制”承包到户或联户的档案和原承包经营权证（使用权证）等。证书损坏、遗失或漏发的，换发或补发。草原承包经营权面积以GPS测量为准。
3.完善草原确权承包档案。嘎查村重点按照草原所有权证书、使用权证书和承包经营权证书及农牧户基本信息登记，建立档案；苏木乡镇以嘎查村为单位汇总，建立档案；旗区以苏木乡镇汇总，建立电子信息平台和档案。
4.在坚持完善原有草原承包关系、承包地块不变的前提下，采用地理信息系统实现承包草原“四至”GPS定位，对承包面积与实地有差异的，以GPS定位确定面积为准，并将GPS定位面积经农牧户认可后填入新换发的草原承包经营权证书和登记薄。原有的承包面积以附录形式同时记录到新换发的承包经营权证书和登记薄上。
5.对未确权的地区，按照“权属合法、四至清楚、面积准确、承包者认可”的要求，以嘎查村为单位，进行草原确权承包，并登记颁证。
三、工作时间步骤
（一）具体时间。杭锦旗完善草原确权承包试点工作于2014年年底前完成，并将工作总结报送市农牧业局；其它7个苏木乡镇试点工作于2015年4月底以前完成，同时将工作总结报送市农牧业局。
在总结试点经验的基础上，非试点苏木乡镇于2015年初全面启动，在8月底之前全面完成，并形成旗区工作总结报送市农牧业局，市农牧业局10月底之前完成初验工作。
（二）基本步骤。
1.准备阶段
（1）成立机构。旗区人民政府组织有关人员组成草原确权承包试点工作领导小组，负责制订实施方案、总结验收等工作。领导小组办公室设在农牧部门，具体负责技术指导、日常协调、数据处理和汇总、登记颁证等工作。试点苏木乡镇人民政府要成立相应工作机构，具体负责GPS测量、草原承包户和相邻农牧户到实地确认四至界线、签字、公示等工作。
（2）制定方案。各旗区要根据本方案要求，结合当地实际，制定相应的试点工作实施方案；各试点苏木镇要依据本旗区实施方案，制定具体、可操作的实施细则；草原未承包到户或联户的地区，嘎查村要严格按照《中华人民共和国农村土地承包法》第十九条规定的程序，制定草原承包方案，组织实施。
（3）开展培训。为提高工作人员的政策和业务水平，确保此项工作按时保质保量完成，要培训旗区及试点苏木乡镇的业务骨干和师资力量，旗区要对本地区参加此项工作的所有工作人员进行业务培训。
2.具体实施阶段
（1）资料准备。收集整理落实草原“双权一制”时的草原所有权单位、所有权证书发放等情况及草原承包经营权证书、承包合同、台账、登记簿、方位图及承包农牧户信息等资料，土地二调、林地确权、“三资”清理、草原普查等资料。
（2）进村入户调查。草原确权承包的，核实基础证件、数据、底图和承包合同等基本信息，掌握所有权单位、使用权单位的草原权属证书等情况，并入户确认。
（3）建立登记表。以嘎查村为单位建立基本信息登记表，由苏木乡镇汇总。根据苏木乡镇上报的资料，旗区农牧业部门建立草原确权承包登记表。为避免因系统故障而导致登记资料遗失或破坏，登记表要采用纸质和电子两种异地备份；有条件的地方，应当采取多种方式多地备份。
（4）完善所有权和承包经营权证书。各地根据实际，依照草原确权承包数据资料内容，适时完善草原所有权证书、使用权证书和承包经营权证书。自治区统一印制所有权证书和使用权证书，制定承包经营权证书格式，旗区人民政府根据具体情况换发或补发，换发时收回旧证书并声明作废。
（5）建立草原确权承包管理信息系统。旗区农牧部门根据数字、影像、图表和文字资料，建立草原确权承包信息数据库和数字信息管理系统，实现草原确权承包管理信息化。信息管理系统由自治区统一设计，供各地使用。
（6）建立完善草原确权承包三级档案。按照2010年农业部、国家档案局颁发的《关于加强农村土地承包档案管理工作的意见》（农经发〔2010〕12号），由旗区、苏木乡镇、嘎查村分别整理登记相关资料，归档永久保存。
（7）督导检查。抽调熟悉农村牧区工作、了解农村牧区政策的旗区和苏木乡镇干部成立工作组，到苏木乡镇、嘎查村督导检查，确保试点工作顺利开展。市级业务部门适时指导和检查。试点工作结束后，由旗区自查，并写出专题报告，市直有关部门统一验收。
四、工作要求
（一）加强组织领导。各试点旗区、苏木乡镇人民政府要高度重视草原确权承包试点工作，加强领导，精心组织，全面落实，确保如期完成各项试点工作任务。要全程公开草原确权承包工作，并建立跟踪监督检查制度，坚决杜绝损害农牧民利益。
（二）加强协调配合。推动和完善草原确权承包工作政策性强、涉及面广、情况复杂，市级负责做好督促指导工作；旗区人民政府是责任主体，负责组织实施；苏木乡镇人民政府负责具体落实；旗区农牧部门负责技术、业务指导和检查监督等方面的工作。各级信访、宣传、档案、财政、农牧、国土、环保、水利、林业、民政、金融、法制、妇联等部门和单位要通力协作、密切配合、协调联动，形成推进工作的强大合力，共同完成草原确权承包工作。
（三）准确把握政策界限。要严格执行草原承包的法律、法规和政策规定，在现有承包合同、承包经营权证书和集体草原所有权确权成果的基础上，开展草原确权承包试点工作。各旗区要按照《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》规定，在2014年年底前成立农村牧区土地承包经营纠纷仲裁委员会，做到编制、人员、经费三到位。
（四）提供基础数据。国土部门负责免费提供第二次土地调查成果及技术指导，林业部门负责免费提供林权确权颁证数据，农牧部门负责免费提供新草原普查基础数据，用于草原确权承包工作。
（五）严格保密制度。对草原确权承包的相关资料，特别是地籍信息资料，要严格按照《测绘管理工作国家秘密范围的规定》保管，确保不失密、不泄密。
（六）保障工作经费。按照自治区要求，各级财政要安排专项资金，用于草原确权承包工作，保障草原确权承包工作顺利进行。草原确权承包不得向农牧民收取费用。
鄂尔多斯市基本草原划定工作方案
为全面推进我市半农半牧区基本草原划定工作，有效落实基本草原保护制度，加强基本草原保护、建设和合理利用，加快转变草原畜牧业发展方式，按照《中华人民共和国草原法》《内蒙古自治区基本草原保护条例》《内蒙古自治区草原管理条例》和《内蒙古自治区人民政府办公厅关于印发<内蒙古自治区土地承包经营权确权登记颁证试点工作实施方案>等三个方案的通知》（内政办发〔2014〕98号），结合我市实际，制定本方案。
一、工作目标
2015年年底前完成我市半农半牧区基本草原划定工作，将已划定的基本草原作为我市草原生态“红线”，依法严格保护，加强监督管理，切实维护草原生态安全。
二、划定范围、内容和原则
（一）划定范围
鄂尔多斯市的4个半农半牧区，包括东胜区、达拉特旗、准格尔旗及伊金霍洛旗。
（二）划定内容
核实基本草原权属，确定基本草原类型。
1.基本草原权属核实。主要核实基本草原所有权和使用权的权属状况以及权属界线、拐点等。国有基本草原使用权要核实到使用权单位，集体基本草原所有权要核实到嘎查村。
2.基本草原类型调查。按照基本草原统一分类标准，查清每一宗草原的类型、面积和分布。
（三）划定原则
1.基本草原划定要以当前草原利用现状为基础，确认草原利用现状，不应预留地方规划的其它用地。
2.牧业苏木乡镇或嘎查村的草原都应划为基本草原。
3.草原分布不集中连片的地区，基本草原主要根据草原的面积和作用划定。
割草地、人工草地、草种基地、退耕还草地、改良草地、草原科研教学试验基地应当全部划为基本草原。
重要放牧场，对调节气候、涵养水源、保持水土、防风固沙具有特殊作用的草原，国家重点保护野生动植物生存环境的草原、面积在500亩以上的草原应当划为基本草原。
三、技术路线
本次划定工作使用《内蒙古自治区基本草原管理系统》软件，参照草原资源调查、“双权一制”落实、土地利用现状详查等有关资料，对已有的信息直接转绘到工作底图上。新增内容，实地调绘获取各项资料，通过整合完善，最后形成图件、数据、文字等各项成果。
（一）工作流程
1.准备工作。
2.外业调查与核实确认。
3.室内工作。
4.整理工作。
5.建立基本草原数据库。
6.编写报告。
7.成果资料归档。
8.成果检查验收。
（二）分类体系
Ⅰ.重要放牧场。
Ⅱ.人工草地。
Ⅲ.退耕还草地。
Ⅳ.改良草地。
Ⅴ.草种基地。
Ⅵ.对调节气候、涵养水源、保持水土、防风固沙具有特殊作用的草原。
Ⅶ.国家重点保护野生动植物生存环境的草原。
Ⅷ.草原科研、教学试验基地。
Ⅸ.国务院规定应当划为基本草原的其它草原。
（本条中罗马数字作为相应图斑的上图标志）
（三）成果
1.苏木乡镇1：50000基本草原分布图。
2.旗县1：100000或1：200000基本草原分布图。
3.嘎查或草原使用权单位基本草原划定登记表。
4.苏木乡镇、旗区基本草原划定汇总表。
5.基本草原划定工作报告。
6.基本草原划定技术报告。
7.基本草原划定结果公告。
四、准备工作
（一）组织准备
1.机构。开展基本草原划定工作的旗区，由旗区人民政府组织农牧、国土、民政、林业等有关部门人员组成领导小组，负责制订方案、总结验收等工作。领导小组办公室设在农牧部门，具体负责技术指导、日常协调、组织实施等工作。
2.人员。基本草原划定是一项技术性强、涉及面广的工作，为保证基本草原划定工作的成果质量，各旗区基本草原划定领导小组抽调相关技术人员，组成基本草原划定专门队伍，完成外业调查和内业汇总工作。
（二）技术准备
1.制定实施方案。根据本次基本草原划定要求，各旗区结合当地具体情况，制定基本草原划定实施方案。实施方案内容包括：划定的目的、任务、组织机构、技术路线、范围、组织措施、时间安排、经费预算及后勤保障等内容。
2.技术培训。在开展基本草原划定工作前，对业务骨干进行统一技术培训。
3.技术指导。市级农牧部门要组织相关人员组成技术指导组，负责本次基本草原划定的技术指导工作。
（三）物资、资料准备
根据基本草原划定工作需要，准备有关设备、专业图件等工作用品及资料。基本草原划定用表由自治区统一制定，划定旗区自行印制。
五、野外调查
野外调查是确定基本草原面积和类型的工作阶段，主要完成各种划定内容的实地测定，包括权属界线及线状地物核实、基本草原类型勾绘、表格填写及相关的访问调查。
（一）权属界线及线状地物核实。权属界线主要包括草原所有权界线和使用权界线。要依据“双权一制”落实情况，将未发生变化的权属界线直接转绘到基本草原划定工作底图上，并到实地核实确认。
线状地物是指宽度大于2米的河流、铁路、公路、沟渠、林带乡村道路等。主要依据土地利用现状调查，参考遥感影像资料，根据基本草原划定和制图的需要，取舍后转绘到工作底图上。国界和各级行政区域界线，采用土地利用现状调查的界线，直接转绘到基本草原划定工作底图上。
（二）基本草原类型勾绘。依据本方案确定的基本草原划分类型，采用GPS实地定点，参照遥感影像将基本草原的类型界线调绘在工作底图上。草原保护建设项目中已有界线和GPS定点的可以直接转绘到工作底图上；对于面积较小、不够上图面积的，用GPS定点，可采用非比例尺上图。
（三）表格填写。野外调查主要填写基本草原划定登记表。集体所有草原以嘎查为单位登记，国有草原以使用权单位登记。基本草原划定登记表应根据基本草原类型，按照图斑的编号逐一登记，登记表中要附有全部图斑清单，各项内容要完整齐全。登记表各项面积之和要等于该所有权或使用权单位的总面积。
六、室内工作
利用野外采集的GPS点生成点文件面文件，利用GPS生成的文件和参考国土“二调”数据生成新的基本草原图层付属性。利用旗区相关材料和数据、遥感数据等资料综合分析基本草原数据，对有疑点的地方核实和考察。经核实准确无误后，在软件平台上生成基本草原划定汇总表、登记表、草原构成表等，生成图件。
图斑编号采用全旗统一编号，基本草原类型编号采用本方案编号，苏木乡镇、嘎查村编号由旗区确定。图斑按照从左至右、从上至下顺序编排，不能重号。图斑编号采用分数形式，分子为苏木嘎查代号和图斑序号，分母为基本草原类型编号。当图斑小、图斑注记不下时，可用引线引出注在图斑外。图件要配备完整的文字说明、图名、图例、图廓等内容。图斑划分正确，与基本草原调查表格相一致。
七、表格汇总
基本草原类型登记表按登记单位审核，各项数据准确无误后，装订成册。
苏木乡镇汇总。以苏木乡镇为单位，按照苏木乡镇汇总表对审核后的基本草原表格登记表汇总。各项数据要准确无误，达到图、数与实地相一致。
旗区汇总。在苏木乡镇汇总的基础上，根据基本草原不同类型逐项汇总。旗县基本草原面积汇总工作中，要反映出全旗总土地面积、基本草原面积及其它各地类面积。基本草原面积与其它地类面积应协调一致。
基本草原划定工作完成后，旗区人民政府对划定成果要予以公告。公告内容包括：基本草原划定的目的和依据、基本草原各类型面积、基本草原保护的主要措施等。
八、基本草原划定工作报告编写
基本草原划定工作完成后，由开展基本草原划定旗区农牧业行政主管部门组织编写工作报告和技术报告。
（一）工作报告。主要内容包括：基本草原划定的组织实施情况，包括机构和人员组成、工作过程、经费及使用情况、保障措施、工作经验和存在问题等。附件主要包括有关文件、补充的技术要求、重要的会议纪要、有关图表等需要留存的重要文献。
（二）技术报告。主要内容包括：基本草原划定地区的自然、经济、社会概况；基本草原划定的分类体系；基本草原划定的技术路线和工作流程；基本草原划定数据库建设；基本草原划定取得的主要成果及精度；工作中遇到的主要问题及处理方法。
九、成果验收
（一）验收程序
全部划定工作完成，形成划定成果，经市有关部门组织验收合格后向自治区农牧业厅提出书面验收申请。
（二）初检内容
1.内业检查
总体检查：主要检查成果资料是否齐全，总体技术路线和方法是否正确，基本草原数据库建设是否符合要求。在总体检查基本符合要求的基础上，均匀抽取10%的图幅，检查工作底图与登记表是否一致，精度是否达到本规范要求。检查划定的各种界限是否移位，图式使用是否正确，各种标记和编码是否符合要求，图面整饰是否清晰完整。
表格填写：基本草原划定登记表填写是否符合要求，基本草原划定汇总表是否准确、符合要求。
基本草原划定报告：内容是否齐全，结构是否合理，表述是否清楚，基本草原划定后，保护措施是否可行。
2.外业检查
在内业全面检查的基础上，均匀随机抽取不少于5%的图幅，到实地重点核实检查以下内容并记录。权属界线、类型界线及符号是否符合要求；各种基本草原类型认定是否准确；线状地物及符号和编号是否与实地一致，移位是否符合限差要求；图斑划分和图斑编码是否与实地登记表一致。
（三）检查验收标准
组织机构健全；成果资料齐全；技术路线和方法符合要求；按草原利用现状划定，未按地方部门规划预留草原；旗区人民政府公告；成果资料档案建立与管理规范。
（四）成果资料归档
基本草原划定原始成果属于长期保存的档案资料，应按有关要求对基本草原划定所取得的成果、资料妥善保存、管理，分别在旗区草原行政主管部门和旗区档案馆保存。归档的内容包括：划定工作原始底图，以嘎查村和国有草原使用权为单位的基本草原划定登记表、GPS野外定位记录表，各级基本草原划定数据汇总表，苏木乡镇基本草原分布图，旗区基本草原划定挂图，旗区人民政府关于基本草原划定的公告，基本草原保护标志图片资料，有关基本草原划定的文件及其它资料。
十、实施进度安排
在伊金霍洛旗试点的基础上，全力推进东胜区、准格尔旗、达拉特旗基本草原划定工作，在2015年8月底前全部结束。其中，2014年年底前完成外业工作，2015年1月至6月进行内业汇总、成果资料及图件编制、基本草原划定结果公示、建立档案等工作，2015年8月底前完成所有工作及总结，2015年10月底前市级完成初验，2015年12月底前申请自治区验收。
十一、保障措施
一是加强组织领导。各相关旗区要成立基本草原划定领导小组，将基本草原划定工作列入重要议事日程，制定工作实施方案，定期召开联席会议，研究解决相关问题。同时，要实行目标管理，明确工作进度，细化落实责任，加强督促检查，确保各项工作扎实推进。
二是强化宣传动员。要通过媒体宣传和发放宣传单等形式，深入开展基本草原划定宣传活动，使基本草原保护和划定的政策规定和重要意义家喻户晓、深入人心，切实提高农牧民参与划定工作的积极性。
三是加强协调配合。基本草原划定工作涉及多个部门和单位。各相关部门要本着服从和服务大局的意识，相互协调、密切配合，坚决杜绝推诿扯皮，确保按时完成工作。
四是保障工作经费。基本草原划定工作是一项庞大、复杂的系统工程。开展划定工作的旗区应保障开展工作所需的经费，确保基本草原划定工作按时顺利完成。
附件
全市土地草原承包经营权确权等三项工作
一、杭锦旗工作组
组 长：贾利中 市草原监督管理局局长（联系电话：13847715882）
成 员：张福林 市国土资源局土地登记中心副主任（联系电话：13754072958）
杜永清 市农牧业经营管理站副站长（联系电话：13947724008）
二、东胜区（泊江海子镇）工作组
组 长：许胜利 市林业局林改办公室主任（联系电话：18604779123）
成 员：沙如拉 市草原监督管理局副局长（联系电话：15894990507）
李青湖 市农牧业经营管理站工作人员（联系电话：13015178166）
王智新 市草原监督管理局工作人员（联系电话：15604771516）
三、达拉特旗（展旦召苏木）工作组
组 长：孟 克 市农牧业经营管理站站长（联系电话：13304771863）
成 员：巴雅尔 市民政局区划科工作人员（联系电话：13948876183）
张利平 市草原监督管理局工作人员（联系电话：13947725982）
闫慧荣 市草原监督管理局工作人员（联系电话：13947736727）
四、准格尔旗（布尔陶亥苏木）工作组
组 长：刘万存 市民政局区划科科长（联系电话：13304775561）
成 员：黎 明 市草原监督管理局工作人员（联系电话：13847740355）
王 东 市农牧业经营管理站工作人员（联系电话：13947375848）
布 和 市草原监督管理局工作人员（联系电话：15947077447）
五、伊金霍洛旗（苏布尔嘎嘎查）工作组
组 长：崔晓峰 市草原监督管理局副局长（联系电话：13604774042）
成 员：孙玥梅 市财政局农牧业科工作人员（联系电话：13947786088）
李青湖 市农牧业经营管理站工作人员（联系电话：13015178166）
苏挨荣 市草原监督管理局工作人员（联系电话：13304777744）
六、乌审旗（苏力德苏木）工作组
组 长：郇东慧 市草原工作站副站长（联系电话：13947781860）
成 员：尚新刚 市财政局农牧业科工作人员（联系电话：13634775176）
刘桂兰 市农牧业经营管理站工作人员（联系电话：15804898843）
张晋博 市草原监督管理局工作人员（联系电话：18247760888）
七、鄂托克旗（苏米图苏木）工作组
组 长：哈斯巴图 市草原监督管理局副局长（联系电话：13847720407）
成 员：张大勇 市林业局林改办公室工作人员（联系电话：13154777637）
杭翠娥 市农牧业经营管理站工作人员（联系电话：13948870389）
八、鄂托克前旗（昂素镇）工作组
组 长：王文才 市国土资源局地籍科科长（联系电话：13948571819）
成 员：崔永光 市农牧业经营管理站工作人员（联系电话：13514778465）
张嘉钊 市草原监督管理局工作人员（联系电话：13604775666）